試論基本公共服務均等化及其系統

摘要：基本公共服務均等化強調根據人的個體性和差異性來提供基本公共服務，強調全體社會成員在享受基本公共服務的機會上有充分的開放性，強調保證全體社會成員基本生存與發展的公共服務的相對均等與“底線”均等，強調充分尊重全體社會成員的自由選擇權和需求偏好的表達權以及政府與市場、社會之間的合作，強調基本消費均等化和地方政府財政能力的均等化。基本公共服務均等化是一個系統工程，這個系統涵蓋了基本公共服務的供給方、需求方、目標、實質、過程、公共財政、標準、監督以及評價等各個方面。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；平均化；內涵；系統

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003－854X(2010)08－0046－05

關于基本公共服務均等化，目前國內學術界有兩種理解。一種理解是：基本公共服務均等化首先是以經濟發展為基礎的有限和具體的基本公共服務供給，是社會問題的經濟解決：其次是面向全體社會成員的、基本一致的標準；第三是由政府主導，但不排斥私人和市場的力量，并要求有相應的財政體制改革；第四，其目標任務是保障公民基本權益，同時也改善弱勢群體境遇，實際重點和突破口是農村和西部地區。另一種理解是：基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務，公共服務領域包括公共設施、公共醫療、文化教育、環境保護等。以上兩種觀點并不矛盾，只是從不同角度對基本公共服務均等化進行研究，各有側重。筆者對基本公共服務均等化的探討是基于以上觀點而作的進一步研究。

一、相關概念的解讀

基本公共服務均等化是政府在中國國情和財力以及國際經驗背景下，在進行理念變更與制度創新的條件下，階段性地提供和改善當前急需且可以量化和操作的一些具體領域的基本公共服務。這種制度安排應根據改革與發展來規劃，根據財力與制度來操作，根據供給與需求來實施，結合國家、市場與社會來運作。

服務是指為集體(或別人的)利益或為某種事業而工作。即服務就是滿足他人需求的行為。公共服務是指滿足公共需求的行為，是為公共利益提供的一般性或普遍性服務。

從物品的角度來看，公共服務就是提供公共產品和服務。薩繆爾森認為公共產品是消費上具有非競爭性和非排他性的產品。而這種完全由政府提供和生產的同時具有非競爭性和非排他性特征的公共物品是“純公共物品”，它們在提供之初就已實現均等化。但在現實生活中，還存在著大量的介于純公共物品和私人物品之間的僅具有非競爭性或非排他性特征的“準公共物品”或“混合公共物品”。

從理論的角度來看，嚴格地說，公共服務是指具有非競爭性與非排他性特征的非物質形態的對象性活動，既不同于有形產品的提供，也不同于私人服務的提供。據此定義，公共服務只能是諸如基礎教育、醫療衛生及公共安全、秩序等無形的服務。從現實的角度來看，往往采用廣義的定義，即公共服務是指為社會公眾提供基本的與非盈利性的服務，包括無形的公共服務性活動與有形的公共產品。換言之，公共服務是大眾化的服務，其供給對象是開放性的，而不能設置權力與金錢障礙：公共服務是滿足基本需求、內容廣泛的服務，既包括無形的公共服務性活動，也包括有形的公共產品；公共服務不以盈利為目的，而是以低價位為公眾提供持續的服務。

需要均等的基本公共服務是指滿足人們基本需求的，與全體社會成員的生活密切相關的大量準公共物品和服務，且是覆蓋全體社會成員、滿足其對公共資源最低需求的公共服務。而在一定程度上只具備非排他性和非競爭性兩個特征之一的大量準公共物品，如果提供或者生產方式不當。就會導致不均等的結果。

反言之，基本公共服務是指建立在一定的社會共識的基礎上，根據本國經濟社會發展階段和總體水平。為維持本國經濟與社會的穩定、社會的公平正義和凝聚力，滿足個人的物質與非物質方面的基本需求，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本物品和公共服務。據此界定，基本公共服務涵蓋四個層次：第一層次是“溫飽需求”，即保障人類的基本生存權，這要求政府及社會為每個人都提供基本就業保障、基本養老保障與基本生活保障等；第二層次是“健康需求”，即滿足人類健康方面的基本需要，這要求政府及社會為每個人提供基本的健康與醫療保障；第三層次是“精神需求”，即滿足人類精神方面的基本需求，維護人類的基本尊嚴，這要求政府及社會為每個人提供基本的教育和文化服務；第四層次是“發展需求”，即保障每個人的基本發展權，為每個人提供平等的發展機會，這要求政府及社會為所有成員提供適合現階段人的發展的基本公共服務，引導不同層級的社會成員參與各個層次的合作，并為之提供相應的制度保障。

隨著經濟發展速度的加快和社會的進步，人們的生活水平會逐漸提高，基本公共服務的范圍會逐步擴大，從而每一層次都會逐漸向深處延展。現階段，需要均等的基本公共服務主要涉及以下幾個方面：義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化等“公共事業性服務”；就業服務和基本社會保障等“基本民生性服務”；公益基礎設施和生態環境保護等“公共基礎性服務”；生產安全、消費安全、社會安全等“公共安全性服務”。

二、基本公共服務的均等化不是平均化

基本公共服務均等化是通過公共財政制度對社會進行再分配，在某種意義上說，它潛在地存在著一種對個人的“公共支付”行為，這種支付行為既無法從經濟的角度來認識，也無法從政治的和文化的角度來理解，這是在任何國家都普遍存在卻又超出了現有一切科學理解的客觀現象，有時候被抽象地表述為“公共性”。

基本公共服務均等化是一種反映與體現公共性的制度安排。在不同的發展階段，基本公共服務均等化所處的層次與要求不同，但它們具有相同的基本原則。基本公共服務均等化是政府為保證所有公眾擁有最基本的生存權與發展權而作出的施政導向，它不同于基本公共服務的平均化。對此．筆者認為可從五個方面來理解：

首先，基本公共服務供給的假設前提不同。基本公共服務均等化強調根據人的個體性和差異性來提供基本公共服務。均等化的假設前提是“人”，以人為出發點來提供相應的公共服務，需求方是作為獨立的、個體的人而存在的。平均化的假設前提是“物”，以物為出發點來提供公共服務．需求方被當作抽象的整體即失去了個性特征的形式化的存在而對待。

其次，基本公共服務供給機會的開放程度不同。基本公共服務均等化強調全體社會成員均等地享受基本公共服務的機會，即機會具有充分的開放性。不需要設定任何限制條件，也不對任何事、任何人進行排除。雖然人們的自然稟賦不同，占有資源也存在差異，但是每個人都有生存與發展的權利，都有享受均等的基本公共服務的機會。基本公共服務均等化強調提供基本公共服務過程中的平等。只有實現過程的平等，才能更好地達到結果的均等。而基本公共服務平均化可能把公眾享受某種公共服務的機會限制在一定范圍內，容易導致單位化或者集團化。均等化強調有明確方向的連續性的過程導向，與平均化的純粹具體結果導向有著根本性的不同。

第三，基本公共服務供給的結果不同。基本公共服務均等化強調全體社會成員大致相等地享有基本公共服務的結果，但大致相等不是搞平均主義，而是保證全體社會成員基本生存與發展的公共服務(如公共衛生和基本醫療、義務教育、公共就業與社會保障等)的相對均等與“底線”均等。它超越了單純的數量計算與進行單位衡量的思維模式，是衡量人的“共在形態”，是為了提高對人的關懷與生活質量的具有必然性的社會性行動。而平均化則意味著絕對相等，通常用數量來體現。

第四，基本公共服務供給的路徑不同。基本公共服務均等化強調充分尊重全體社會成員的自由選擇權和需求偏好的表達權，尋求政府與市場、社會的優化合作路徑。即全體社會成員在充分表達各自的基本消費需求偏好的基礎上大致均等地享受現階段的基本公共服務。提供方與需求方是基本公共服務均等化這一個過程的兩個方面，因此，基本公共服務均等化的實現既要考慮政府的供給能力和服務能力，更要考慮社會成員的需求和滿意度。全體社會成員都是合作者，他們出于對自我價值的認識和理解，在顯示需求偏好的基礎上決定合作方向。這種均等化要權衡基本公共服務量的提供標準與質的體現標準，達致與目標相應的政策導向效果。而平均化則是在政府壟斷基本公共服務供給的前提下，政府單方面來考慮它的供給能力，強調基本公共服務的量的提供能力，忽視需求方的偏好，也不考慮基本公共服務質的體現標準。

第五，基本公共服務供給的立足點不同。各地社會成員享有的義務教育、就業機會、社會保障、公共衛生和基本醫療、公共安全等基本公共服務，主要由各地方政府來提供與實施，這要求地方政府有相應的財政能力。基本公共服務均等化強調基本消費均等化和地方政府財政能力的均等化，基本消費均等化是基本公共服務均等化的直接目的，而財政能力均等化則意味著根據制度、管理、財力、單位成本等因素所形成的合力來劃定事權與財權。在進行制度化設計時，中央政府要通過轉移性支付、調整公共支出比例、優化政府職能結構等來實現各地方政府財政能力的均等化，而不是財力的平均化。基本公共服務平均化只能給各地區以表象的平等，實際上會導致基本公共服務更嚴重的不平等，從而導致消費領域更大的不均衡。

就現階段基本公共服務均等化面臨的體制性問題而言，要進一步明確各級政府的基本公共服務責任及支持這些責任劃分的事權和財權范圍。從供給方來看，基本公共服務均等化要求財政能力的均等化，公共財政應根據各地提供基本公共服務的能力在各地區間合理確定轉移支付的比例。從需求方來看，全體社會成員的滿意度和生活質量則是反映基本公共服務均等化的重要指標。基本公共服務均等化這種制度安排不是權宜之計，而應通過建立與完善服務行政的主觀結構系統(權力、法律、政策、管理方法)、客觀結構系統(體制、組織、機構與人事資源)與價值結構系統(意志、義務、責任與行政人格等要素)來為貧困人口和低收入群體提供基礎保障，消除絕對貧困，并縮小社會成員基本消費領域內的差距，解決收入分配造成的不公正。

在市場經濟條件下，政府的責任是彌補市場失靈留下的服務空白，給予社會以制度性保證與有效性支持，并引導有能力的社會組織和社會成員參與合作，確保社會領域公民基本權利的實現，保證基本公共服務的可獲得性與可及性，減少社會成員在消費領域存在的風險性，這是基本公共服務的真正含義。基本公共服務均等化的目標是以改革發展為支點，以基本公共服務為突破點，協調社會的多元利益主體，平衡各種利益關系，形塑以人為本的服務行政，維護社會公平正義，促進社會和諧。

基于此，筆者把現階段的基本公共服務均等化界定為：公共就業服務、義務教育服務、公共衛生和基本醫療服務與住房保障、養老保障、社會救濟等基本性社會保障服務的提供必須具有充分的開放性；全體社會成員對這些基本公共服務的享受不會因為地域之差、城鄉之別或其他方面的原因而被排除在外；同時，他們享有自由地表達各自需求偏好的權利，且有根據各自的偏好來選擇基本公共服務的權利。

三、基本公共服務均等化是一個系統工程

基本公共服務均等化是促進社會整體和諧、提高社會成員生活質量的手段，其目的是縮小社會成員在基本消費領域的差距，以最終實現公平正義與人的全面發展。它將根據國情、民意等現實條件呈現螺旋式上升的趨勢，在不斷協調與發展的過程中逐步推進。換言之，政府在基本公共服務均等化這個循環系統中，必須樹立創新與可持續發展的理念，以實現全體社會成員的主動權與參與權，實現與社會、市場以及不同社會成員之間的全面互動合作，從而不斷提高全體社會成員的生活質量，為實現人的全面發展奠定堅實的基礎。而基本公共服務均等化這個系統涵蓋了基本公共服務的供給方、需求方、目標、實質、過程、公共財政、標準、監督以及評價等各個方面。

基本公共服務的供給方即基本公共服務主體，包括法定義務主體和自愿義務主體兩個基本部分。法定義務主體在該主體體系中占絕大多數，包括公共權威部門、公共事業部門及其他形態的公共組織。其中，公共權威部門包括政黨、議會、政府、法院、檢察院、軍隊等上層建筑以及其他具有公共影響力的組織機構，而政府因其公共特性直接、顯著而成為最主要的、服務義務和責任都最大的公共服務主體，其他有公共影響力的組織機構主要是非政府公共組織或機構：公共事業部門包括非營利組織或機構。自愿義務主體則包括承擔公共義務的個人和私人組織。其中。個人包括以社會角色和私人角色出現的所有個人，而公務員和領導者是最主要的社會角色；私人組織即非公共組織，包括營利性組織和半營利性組織。

在基本公共服務的供給過程中，政府的主導作用表現為：一方面，在基本公共服務的提供模式選擇、提供途徑規劃、實現方式等方面，政府發揮著宏觀把握與引導的功能。另一方面，服務職能始終是政府的一項重要職能，因此政府還擔任著直接為公眾提供基本公共服務的角色。在基本公共服務均等化的過程中，政府是最重要的基本公共服務提供主體，但是這并不意味著政府只能唱獨角戲。除了充分關注優化資源配置的市場領域之外，政府還應當引導非營利組織與企業及社會成員進行合作來共同提供基本公共服務，政府作為社會合作的潤滑劑和主持社會合作的基礎性力量，必須以合作的理念作為其組織模式建構的原則，用合作的精神重塑其組織管理制度和行為模式。

基本公共服務的需求方是指不分年齡、種族、性別等在中國境內長期(至少一年或以上)生活的全體社會成員．目前尤其要關注的對象是未成年人、老年人和特殊群體。也就是說，基本公共服務均等化強調的是全體社會成員享有大致均等的基本公共服務，而當前最需要關注的是全國范圍內的未成年人受教育的權利，讓所有未成年人享有獲得基本能力的機會，減少發展差距：為全國范圍內的老年人提供大致相當的養老保障服務，讓所有老年人擁有大致相當的生活預期，以減少因地域、貧窮、災禍等帶來的恐懼與不安；為全國范圍內的特殊群體提供基本公共服務，這些特殊群體包括殘疾人群體、單親家庭子女、精神病患者、喪失勞動能力者等，為他們提供特殊待遇與最低生活保障，以保證其享有作為人的基本生活的權利；此外，為所有下崗職工與就業群體提供相應的基本公共服務。

基本公共服務均等化的實質在于發揮政府保障全體社會成員基本權利的職能，通過提供城鄉之間、區域之間及不同群體之間大致均等的基本公共服務，縮小全體社會成員在基本消費領域內的差距，以實現全體社會成員尤其是弱勢群體在基本消費領域的可獲得性與可及性，促進社會公平，間接縮小因收入分配而造成的差距，讓廣大人民群眾共享改革與發展的成果，促進社會的協調與發展。

現實情況表明，基本公共服務均等化不可能在短期內一步到位，它只能分階段地逐步實現：首先是在區域之間實現：其次是在區域之間、城鄉之間實現；最后是逐步在區域之間、城鄉之間以及不同群體之間實現。

基本公共服務均等化需要根據不同階段的經濟發展水平、公共財政的狀況與公眾對基本公共服務的需求制定全國性基本公共服務的范圍、種類、標準，根據不同區域的政府提供基本公共服務的能力和水平確定不同的財政分配比例，進行財政轉移支付，根據技術層面的相應研究組織相關部門討論，舉行相關人員聽證，進行充分的溝通與協調。在達成全社會共識之后，制定相應的法律與法規，確定需要均等的基本公共服務的比例，實現基本公共服務和基本公共服務均等化的法制化，并讓基本公共服務均等化內生成一種制度倫理。

基本公共服務均等化的衡量標準包括質與量兩個方面。這需要制定全國統一的基本公共服務(基本教育、公共衛生、基本醫療、社會保障、公共就業等)的實物標準，包括設施、設備和人員配備，以及考慮當地價格和消費指數的全國統一的社會福利標準和養老保障標準。這些量的標準必須建立在對社會成員公共需求的滿足的基礎之上，并把全體成員的公共需求當作直接源頭，而且是標準、壓力與動力，從而提高基本公共服務提供的水平與質量。基本公共服務均等化追求公共財政投資效率與基本公共服務質量的提高及公眾的滿意度與生活質量的提高。因此，要建立和完善適應基本公共服務均等化目標的財政體制，優化政府職能結構，實現政府職能的轉變。

公共財政是調節社會分配關系、促進公平公正的物質基礎和重要政策工具，在基本公共服務均等化中起著開路先鋒的作用。因此，要加強財政監督，規范財政業務管理，深化公共財政體制改革，突出社會建設的重點支出監督。在此背景下，政府提供基本公共服務的水平與能力應成為衡量政府管理績效的重要指標。

基本公共服務均等化需要有效的監督。多重渠道監督是保證基本公共服務均等化這種政策導向分階段有步驟地實施的重要手段。在基本公共服務均等化實施的過程中，需要人大代表、公民、媒體、組織對政府的決策、信息的公開程度、財政支付比例、基本公共服務的提供標準及能力等進行監督。各種層次的有效監督可以最大限度地減少決策和執行過程中的非理性，以確保現階段根據國情民意確立的反映社會公正的基本公共服務均等化比例與標準由藍圖變成現實。

基本公共服務均等化評價是社會成員和社會對需要均等的基本公共服務所感知到的提供能力、結果與提供方式的評價。評價主要涉及基本公共服務在數量上是否充足，社會成員對基本公共服務的質量是否滿意，提供方式與結果是否有效率，價格是否合理等。基本公共服務均等化是為了解決整個社會關注的民生問題，需要利用技術分析來確定基本公共服務的標準與體系，提高基本公共服務供給的水平與能力，提高社會成員的生活質量，因而必須堅持透明性、正義性、標準化、回應性原則。

作為政策導向和制度安排的基本公共服務均等化是一項內容廣、任務重、時間長的系統工程。它要求政府推進制度和諧建設，協調多元利益主體的關系，整合利益資源，使全體社會成員參與合作，積極投身于社會建設，同時提高個人生存與發展的能力。正如阿馬蒂亞·森所說：政府在保障個人的功能性活動。提升個人的可行能力，激發人的主體意識方面扮演著積極的角色。而發展就是增強個人作為主體的可行能力，基本公共服務均等化的最高目標即實現人的全面發展。換言之，政府應該提供決定人的可行能力的五種工具性自由：一是經濟條件，即個人分別享有的為了消費、生產、交換的目的而運用其經濟資源的機會：二是政治自由，即個人參與公共事務決策的權利；三是社會機會，即社會教育、醫療保健等方面所實行的福利安排：四是透明性保證，即滿足人們對公開性的需要，在保證信息公開和明晰的條件下自由地交易；五是防護性保障，即社會安全網，如失業和貧困救濟。

因此，在基本公共服務均等化的循環系統中，政府應確定基本公共服務的供給主體、責任、權力與利益、標準與技術，健全法制與監督，確保地方政府財政能力的均等化；政府應不斷調整自身的體制與機制，形成與市場的運行、社會的需求相對應的公共服務體制與評價機制。在縱向上，要協調與根本制度、各項具體制度及規章制度的關系；在橫向上，要協調與政治制度、經濟制度、文化制度與社會管理制度的關系。與此同時，為了實現制度正義，需要建構完善的形式結構：在宏觀層面上，要使實體制度、程序制度與監督制度三者分離，即決策者、執行者和監督者三者分離；在微觀層面上，要進行相應的機制設計與機制創新，以落實基本公共服務均等化這項制度安排。

當前正在發生的歷史性變動表明：“一個強加于人、凌駕于社會之上、能夠實現發展的國家的形象正在消失，取而代之的是采取一種更加客觀的觀念來審視公共行動、統合各種社會力量的條件。因此，國家和其他行動者的合作伙伴關系具有壓倒一切的重要性。”國家與社會的合作。政府與公眾的合作，一切社會行為主體之間的合作，既是一個理想，又是一種正在發生的現實運動。因此，基本公共服務均等化這項制度安排的推進與實現，需要在制度和諧的前提下，系統中的各子系統之間相互激蕩、相互促進，形成合作，各自承擔相應的角色，完成相應的任務，促成整體工程的協調與平衡，實現社會的公平與正義，達到其合作的最終目標：社會的整體和諧與人類自身的全面發展。