試論協商民主的正向功能及其實踐困境

摘要：協商民主的興起與20世紀后半期的參與革命及新社會運動密不可分。而從中又折射出了民眾對西方代議制實踐的不滿。總體而言，協商民主有助于增強政府統治合法性、提高公共政策質量、促進多元社會的相互理解及培育公共精神。然而在實踐中協商民主追求單一共識的做法會造成對差異的壓制，對協商能力的要求會強化權勢集團在決策中的影響，對理性觀點的偏愛會使感性、激情和極端的觀點受到排斥，而且過于理想化的程序規定也使其難以有效推廣。

關鍵詞：協商民主；代議制；合法性；公共精神

中圖分類號：D09 文獻標識碼：A

文章編號：1003－854X(2010)08－0036－05

協商民主(deliberative democracy)的概念是約瑟夫·畢塞特在其文章中最先提出來的，20世紀80年代末以來，它成為西方最具發展前景的民主理論，并且獲得了越來越多學者的認同。在協商民主支持者看來，民主的目標應當是處理相沖突的政治偏好，而且這種處理不是通過施壓、交易和妥協來實現的。“是通過對問題的開放和無強制的討論來進行的，以旨在達到一致意見。”他們相信，在道德原則及價值觀念不可化約的多元社會，協商過程有助于爭議性問題的解決及推進民主。那么，協商民主的興起對民主政治的發展來說意味著什么?協商民主所具有的正向功能表現在哪些方面?協商民主在實踐中又會遇到什么樣的困境?本文將試圖對這些問題進行探討。

一、協商民主與民主政治的發展

協商民主的興起是與西方世界的參與革命及新社會運動密不可分的，而參與革命及新社會運動的爆發又折射出了民眾對代議制實踐的不滿。民眾的這種不滿其根源在于既有的民主制度雖然賦予了他們形式上的政治權利，卻并未賦予他們真正的決策參與權。根據熊彼特以來的主流民主理論，民主是一種代議制安排。在其中民眾政治參與的主要渠道是選舉，而他們的職責則被限定為挑選政策的制定者。很顯然，這樣的參與不足以促進民眾主動性的發揮，更不足以使政府決策具有實質上的公共性。正如民主理論家戴維·赫爾德所言：“如果公民有作為公民而積極行動的實際權利，也就是說，當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視作一種權利的時候，民主才是名副其實的民主。”有鑒于此，以達爾為首的多元民主論者提出應該引入團體的競爭來確保更多的參與，在他們看來集團政治能夠緩解作為個體的普通公民因為政治能力不高而導致的政治冷漠。然而集團政治同樣有其弊病，多元民主的批評者指出，壓力集團的活動不僅帶來了嚴重的腐敗，而且加劇了社會的不平等。畢竟在現有的社會結構下，具有強大經濟實力的工商業利益集團必然主導著政府的政策，無組織的利益則難以得到有效維護，這是不言而喻的。

為了糾正代議制在實踐中的缺陷，上世紀六七十年代有些政治學家提出要重新審視人民的統治的真正內涵，切實保障公民參與政治過程。他們摒棄了公民只是投票者的狹隘觀念，相信公民的主權者地位需要完備的制度化參與渠道。與此同時，這些理論家們鼓勵有參與意愿和參與能力的普通公民積極卷入政治，認為這既有利于加強民主監控，也有利于培育公共精神和美德。雖然參與民主的源頭通常追溯至密爾那里，因為他曾經說過代議制政府與廣泛的公民參與可以相容，但實際上強調公共生活重要性的共和主義觀念是有悠久歷史的，而且它與西方政治傳統中的下述假定正相吻合，即每個人是自己利益的判斷者。既然每個人對于自己的事情都有著更為準確的理解，那么在邏輯上說涉及所有人的政策制定就應該讓每個人有發言權，而非只允許他們選出一些人來發言。這種觀念最終促成了90年代以來協商民主理論的發展，一時之間協商民主成為政治理論中最引人注目的關鍵詞，不管你支持還是反對，它都成為學術討論中繞不開的話題。

概略而言，協商民主指的是自由、平等、理性的公民通過積極參與對話和爭辯來影響政府決策的制定，它“是針對各種各樣在當代民主中普遍存在的‘弊病’而提出的，如糟糕的決策、斷章取義的政治、低水平的參與、不斷下降的政府合法性及無知的市民等”。與社會選擇理論家將政策制定視為偏好聚合的過程不同，協商民主的一個基本特征就在于其相信偏好不是既定的而是可變的。在聚合式的民主中，公眾不需要考慮他人的偏好是否具有合理性，也不考慮個人的偏好是否會構成對公共利益的威脅，他們只要真實表達自己的偏好就行，大多數人的偏好是最終在決策中勝出的偏好。協商民主理論則認為，公共決策應該在投票前引入協商機制，在其中每位協商者都應該認真傾聽對方的觀點，同時也可以用有力的證據來捍衛自己的觀點。雖然協商民主的興起源于對代議民主的批評和反思，但它并不是對代議民主的否定，畢竟協商民主只有在自由和法治已經得到確立和保障的民主社會里才可能實施，而且單靠協商機制并不能促成有效決策。由于協商的結果常常不可能是全體一致，因此投票總不可避免，這樣多數原則仍將被采納。盡管如此，協商機制在完善代議民主方面的作用仍然不可忽視，而且代議機構中同樣適用協商。

總體上看，協商民主的興起反映出西方國家的民主政治在代議制實踐遇到一系列問題時有了新發展，它雖然強調參與的價值，但看重的是這樣一種具體的參與形式：協商。協商民主論者并非直接民主論者，他們只是希望通過更多的參與來賦予既有的代議民主以更多的活力。他們相信在多元社會里增強公共領域的對話要優于官僚的獨白，而且協商最有利于社會的團結。此外，協商民主支持者認為，當參與對話和爭辯的人都使用符合公共利益的語言來為自己的觀點作論證時，政策就能夠更好地反映公共利益而非個人私利。為了確保想參與協商的人都能夠加入對話，協商民主要求協商過程應該具有一定的包容性，特別是要包容那些與決策利益相關的人。為了確保爭辯過程只體現理由的力量，協商民主要求協商中賦予參與者以平等的地位，并尊重每個人的意見。鑒于現代社會諸項事務的繁復及知識專業化程度越來越高，協商民主要求參與協商的人具有一定的政治能力，同時它還要求協商者履行相關的義務，如積極提供有助于協商的論據、信息，認真傾聽和回應他人的觀點，時刻注意站在他人的立場上進行思考，并愿意在必要時促成最初觀點的改變。雖然在現實中被普遍認可的協商安排還不太多，但是協商的重要性已逐漸為人所接受，以至于我們甚至可以說無協商的民主將不再具有吸引力。

二、交往烏托邦的正向功能

哈貝馬斯的交往行動理論曾被人批評為是“交往的烏托邦”，這或許在某種程度上是正確的。然而，對這樣的烏托邦，我們不能夠只是從虛幻、烏有的角度去理解它，畢竟絕大多數的烏托邦往往同時具有正向功能。正因如此，馬克思和恩格斯才會給予空想社會主義以高度評價。而列寧也才會強調馬克思主義者應細心擷取民粹派烏托邦“所包含的農民群眾的真誠的、堅決的、戰斗的民主主義的健康而寶貴的內核”。國內有學者提出要以歷史的態度、辯證的態度和階級分析的態度來對待烏托邦思想，防止簡單化的一概否定或完全肯定，這是非常正確的。盡管協商民主理論不完備之處較多，在實踐中還未得到大范圍推廣，但是必須承認，它的確給我們指明了政治生活中應予改進的地方，而且學者們對其的熱衷和積極的探討都表明其有非常大的貢獻。

首先。協商民主有助于增強政府統治的合法性。作為現代政治學的核心概念，合法性指政府及其政策獲得社會公眾心理認同的屬性，它是政治體系長治久安的基礎。合法性有不同的來源，例如傳統觀念、領袖魅力、意識形態、法律規范，等等。長期以來，發達國家的政府因為遵從代議民主程序而建立起了較為穩固的合法性，但是隨著人們普遍認識到自己在政治生活中難以發揮有效影響，這種合法性不斷受到侵蝕。為了改變合法性缺失的狀況，協商民主理論要求政府在政策制定過程中充分聽取利益相關者的審議，以使其更好地反映民眾的訴求。協商民主理論認為，公共政策不只是公職人員的事情，它涉及共同體的每位成員，因而政府應該通過廣泛的討論和爭辯來容納普通公民的參與。只有這樣，公眾才會對政府有歸屬感，才會感覺到自己的主權者地位是實實在在的，從而重新找回對政府的信任。在協商民主論者看來，多數人的意見具有合法性不只因為它是多數人投票決定的，而是因為經過廣泛的商談和論辯后它以多數通過的形式而為全體所接受了。如果沒有必要的協商過程，社會的少數成員就沒有理由接受多數決策的合法性，因此“面對稀缺的資源，審議有助于使那些沒有得到其所想乃至所需的人接受集體決策的合法性”。不僅如此，協商民主論者還認為，政治過程的普遍參與不僅提高了政策的合法性，也使公眾對政策內涵的理解更加清晰，于是在執行過程中政府機構的工作會得到更多的配合而非阻遏。

其次，協商民主有助于提高公共政策的質量。之所以如此，是因為有效的協商通過鼓勵多樣化觀點的爭鳴，不僅提供了政策所需要的各類信息，也迫使每位參與對話者更加全面地看待問題，這將推動決策的科學化。協商民主論者認為，西方國家的現有政策制定是由政治因素主導的，因此政策的內容總是被黨派的意識形態方向、選區人民的特殊利益、壓力集團的組織化訴求等所玷污。為了使政策制定重歸理性的視角，協商民主的支持者希望在決策前增加一個深思熟慮的審議階段，以便讓各種方案的支持者暢所欲言，并為其觀點來作論證。這樣做可以使真正想參與協商又有議政能力的人得到發言機會，于是各種方案的優缺點會更加清晰地顯現出來。當然，協商民主不是不信任選民的代表，而是認為在社會事務日益繁復的今天政府作為政策制定者同樣會遇到專業性的難題，對此的最佳解決之道就是讓專家們加入討論，貢獻其才智。此外，協商民主也不是要挑戰多數人意見的權威，而是要加強所有人的溝通，以使政策體現盡可能多的人的聲音，從而做到更加公平。在協商民主理論看來，好的政策應當在贏得更大比例共識時剔除少數人強烈抵制的內容．正如戴維·米勒所言：“如果51％的人支持0政策，而80％的人支持0’政策，后者與前者相比并沒有太大的不同而只是刪去了另外29％的人極為反對的因素，那么良好協商最終應該選擇0’方案。”

再次，協商民主有助于促進多元社會的相互理解。現代社會是一個多元文化價值觀交織的社會，而這些價值觀常常是相互沖突的，在這種情況下如何有效促進不同文化族群之間的理解常常關系到共同體的穩定及社會的和諧。以往有些國家的政府沒能認識到維護少數族群文化特性的必要性，以至于街頭暴力和恐怖行動頻繁發生。繼之而來的是分裂主義思潮萌動，政治共同體的統一受到威脅。協商民主論者認為，協商機制是應對價值觀沖突的最有效手段，因為它避免了簡單的以多數原則來解決問題的做法，從而為少數族群爭取同情和理解提供了正式的講壇。在協商過程中，各主體參與對話的行為本身就表達了合作的意愿，而他們平等的地位則非常有利于文化的交流與融合。也就是說，少數族群在社會生活中的弱勢地位不會影響其在協商中享有同等的影響力，只要所提供的理由是有說服力的，那么他們的觀點同樣會獲得尊重。雖然協商未必能夠消除各主體之間看法的歧異，但是通過對話每位協商者都會更好地了解他人的看法，從而有意識地為增進共識而減少對他人價值觀的侵害。雖然協商產生的政策未必能擺脫其對強勢文化價值觀的偏愛，但是考慮到少數族群在社會生活中的地位，“協商民主似乎提供了最好的機會來利用政治權力抵消社會弊端。但即使在這里，他們唯一真正的資源只是喚起其同伴公民正義感的能力，并使用它贏得有利于他們的政策。”

最后，協商民主有助于培育社會大眾的公共精神。相比聚合式民主，協商民主通過引入平等的對話和深度的爭辯而重新激活了公民對政治生活的興趣：只要你在待議的主題上有話說，你就可以憑借享有的公民權利參加商談。雖然協商民主基本上是一種工具性價值，其最大功能是改善政策、增進理解和共識，但是良好的協商對于公民的教育意義同樣不容低估，約略來說大致有如下這些： (1)協商民主要求參與對話者必須站在所有人的立場上思考問題，而其提出的觀點只有在被證明會促進共同體的善時才是正當的，這樣做可以讓公民摒棄只注重私人利益的眼光，養成良好的道德品質。 (2)協商民主要求參與對話者認真傾聽他人的觀點，并給以積極的回應，這樣做可以增進公民的合作意識及對多元文化的尊重。(3)協商民主要求參與對話者具有商談的能力和充分了解相關信息。并且他們只能用令人信服的理由去影響政策制定，這樣做可以促成民眾對公共事務的熱愛。 (4)協商民主要求在政策制定過程中廣泛采用協商安排，以便利益相關者及專家能夠平等地坐到一起交流，這樣做可以提高民眾的反思能力和知識水平，同時使其產生政治效能感。正如喬恩·埃爾斯特所言：“民眾的知識參與如果能對實質性內容進行理性的、公共的討論與決策，則能成為自我實現的一種方式。”回當然，協商民主的教育功能是其推進理性決策及主權在民理想的副產品，要用這些副產品來證明協商民主的價值是倒果為因的做法，盡管如此協商的參與形式要明顯優于非協商的參與形式，這一點是毫無疑問的。

三、對話共同體的實踐困境

近些年來，協商民主成為政治理論家們極力推崇的民主模式，社會公眾也已經普遍接受了這樣的觀念。即有協商的民主要優于無協商的民主，或者說一個既有的民主體制將因為協商機制的引入而成為更優良的民主。遺憾的是，協商民主論者大多注重的是如何設計理想的協商程序以確保對話主體的包容性及商談過程的平等和理性，于是協商民主的操作化問題常常不可避免地被忽視了。這是不可取的。事實上，協商民主的理想程序設計應當與其操作化緊密相連，例如針對不同的事項，協商的包容性有寬有窄，時間限制有嚴有松，妥協余地有大有小。因此，理想程序方法雖然“對批判性地評估一些協商過程和結果有用處，但它本質上是反事實的且理論上是不充分的，在涉及表明協商何以可能的描述性任務和表明協商何時成功的實踐性任務的時候更是如此。”假如我們只考慮理想的協商民主程序，盡管它對我們的政治生活確實極為有益，然而一旦我們回歸現實開始考慮協商民主的制度安排及操作化，其困境就顯露無遺了。

首先，協商民主追求單一性共識的做法會造成對差異的壓制，從而使與眾不同的聲音難以被認可和受到重視。差異本來是協商成為必要的基礎，沒有觀點的差異就不需要進行協商，然而在協商民主的批評者看來，現代社會存在的多元價值觀是無法公約的，因而試圖通過理性對話來實現較高程度共識的協商民主可能會以犧牲少數派觀點為代價，造成危險的意見專制。針對此類批評，有的協商民主論者改變了自己的觀點，提出應當摒棄對全面共同利益的追求，更加慎重地對待道德分歧，與此同時盡可能地尋求多元價值觀和平共處的條件及減少根本原則上的差異。根據這種多元共識和求同存異的觀點，良好的協商安排只能確保不同主體享有同等的道德尊嚴，普遍理性則只限于基本的憲政制度，因此協商民主不是要尋求差異性的溶解，而正是要在更好地理解差異基礎上維護共同體的多樣化統一。“如果公民們能在保持他們的核心道德承諾的同時，努力澄清并限制其審議性分歧，那么，民主政府的治理將不僅是有效的，而且在道德上是成功的。”

其次，協商民主對協商能力的要求會強化社會權勢集團及精英在決策中的影響，從而使弱勢群體處于更不利的地位。在協商民主的一些批評者看來，自由、平等的理性對話雖然不會給窮人、婦女、殘疾人、少數種族的參與設置形式上的障礙，但是經濟、政治方面的弱勢地位使他們往往難以被各類協商論壇所包容，或者即便被包容亦得不到應有的尊重。正因為他們是弱勢者，所以他們可能缺乏足夠的信息，沒有經過政治訓練，不愿在爭辯中表達觀點，易受從眾壓力的干擾，于是這樣的協商仍將是對現有秩序的維護，它在以相同的方式鞏固著政治的不平等。有鑒于此，一些理論家提出要采納配額制或累計投票制等措施來確保弱勢群體能夠出席協商機構，而以揚(Iris M.Young)為代表的另一些學者則堅持認為，“不僅應該有弱勢群體的代表，而且還要確保征求其代表的意見，確保他們對影響自身的政策有一票否決權。”不過，賦予弱勢群體以不相稱的代表權及否決權顯然與協商民主所要求的平等性原則相違，它也很難說是更為正義的。

再次，協商民主對理性觀點的偏愛會導致感性、激情和極端的觀點受到排斥，從而減少更有意義的觀點交鋒。受后現代話語分析及女權主義的影響，一些協商民主的批評者指出理性對話在用語方面的特性會妨礙某些意見的表達及相互間的理解。根據協商民主的包容性標準，擁有不同偏好、信仰和價值觀的人都可以參與對話，盡管其觀點可能相對立或者分歧很大。但是，協商參與者為了讓他人信服自己的觀點，往往需要訴諸于冷靜的、抽象的、不帶感情色彩的言語，并且用邏輯化的推理方式來加以論證。與此同時，某些感性的認識、激情的言論和極端的立場會被大多數協商參與者認定為是不可取的，雖然它們對于所涉及主題來說可能具有更為重要的意義。故此。政治學家揚指責協商民主偏愛男性化的演說風格而不利于女性化的演說風格，桑德斯(LynnM.sanders)則指出：“能夠被所有人接受或者至少理解的、強調利益的政治理由會在實踐中使財富和權力的影響普遍化，同時抹去貧窮的、沒有能力的少數群體的特殊經歷和利益。”為了避免某些協商參與者因為語言的風格而處于不利地位，揚和桑德斯都提出有其他更好的溝通方式，并且相信它們有助于弱勢者對其境況作出更好的表達。然而一些協商民主論者卻認為在協商過程中為謀求共識而傾向于寬容的、溫和的立場本來就是正當的。

最后，協商民主過于理想化的程序規定使其難以有效推廣，而且協商的實踐往往不能真正解決社會面臨的問題。根據協商民主理論家的看法，有效的協商必須實現平等的準入、自由的交談、理性的對話，同時在協商中外在的干擾和內在的強制應當被排除，而參與協商者則需要具有一定的對話能力，這些規定使得協商安排無法得到普遍應用。一些批評者指出，在復雜問題不斷涌現的風險社會里，政府的決策往往伴以時效性要求，故此充分的溝通和協商是不現實的。與此同時，每位公民都有權參與協商的做法也不具有可行性，因為如果引入過多的人，那么其結果將很快變成是在作演說，而不是理性的協商，于是持續且系統的辯論也很難展開。更何況即便規定每位公民可以平等參與協商，在實踐中也只有衣食無憂的人會去參與，而那樣將會進一步加大社會的不公正。為了鼓勵弱勢者積極地參與協商，有不少協商民主論者提出應對協商參與者進行物質補貼，其中具代表性的如阿克曼(BruceAckerman)和費希金(James s.Fishkin)的審議日計劃，不過這樣的補貼方式顯然會帶來極高的成本。此外，協商民主的批評者還指出，現代社會是不同的道德規范互相抵觸的多元社會，在其中普遍理性的觀念是靠不住的，因此即便有協商也很難求得共識，況且價值觀的矛盾和沖突是無法從根本上化解的。

當然，除了前述實踐中的困境以外，協商民主的最大問題還在于其自身并非一個完備的民主模式。換言之，不論民主被看作國家形式還是社會管理體制，抑或是決策權的共享，協商的有無都不能作為判斷民主與否的標準。盡管如此。若將協商民主視為既有代議制安排的補充并將其適用范圍作嚴格的限定，那么它還是能夠發揮積極作用的，特別是它在促進多元文化群體間對話與合作、推動公民訴求的理性表達等方面的努力不容抹煞。近幾年來，協商民主在中國有了很大的發展，它與票決民主一起被看作是民主的兩種主要形式，兩者相互聯系、相互滲透、相互交織。除此之外，若干創新性的、符合協商民主特征的實踐形式也已經涌現，例如公共政策聽證會、社區居民議事會、網上政務論壇、民主懇談會等。不過。與西方語境中出現的其他理論形態一樣，協商民主也存在著怎樣才能更好地本土化的問題，這仍有賴于學者們在研究中進行更深入而細致的探討。