內河航運應急能力評價指標體系研究

基于MECE原則，采取縱橫分開的分析思路和層次分析法，從基本制度建設和應對能力兩方面，系統地構建內河航運應急能力的評價指標體系，對內河航運應急能力的科學評價、政府應急管理能力的提高和改善有著實際意義。

內河航運因其具有天然通道的自然優勢、成本低效益高的比較優勢、能耗低污染輕的獨特優勢，成為綜合運輸體系中重要組成部分而得到快速發展。然而，近年來隨著內河危險貨物運輸量逐年增加，內河交通基礎設施的建設規模的不斷擴大，內河航運面臨較為嚴峻的安全形勢。比如，2007年6月九江大橋船撞橋梁事故，2009年8月三峽水域集裝箱落水事故，突發事件時有發生，凸顯了內河航運應急能力建設的重要性。

在此方面，交通運輸部高度重視，特別是“十一五”期間，在內河航運突發事件應急管理方面開展了不少工作，取得較大成績。內河航運應急體系是一個多層次、多因素的系統，為了對其應急能力進行科學的評價，必須合理地構建一個評價指標體系，使大量相互關聯、相互制約的因素條理化、層次化。本文提出的內河航運應急能力的評價指標體系，填補了現有內河航運應急能力評價指標體系的空白。

評價指標選取原則——MECE原則

MECE(Mutually Exclusive Collectively Exhaustive)是指相互獨立、完全窮盡。基于MECE原則建立指標系統，能夠進行不重疊、不遺漏的指標分類，并可有效把握問題的核心。內河航運系統是交通運輸系統一個復雜的子系統。內河航運應急能力指標體系的建立既需全面性，又要確保指標之間的相互獨立。

1、首要性原則

各類應急能力的建設的首要目的是最大程度減少突發事件帶來的人員或財產損失，內河航運應急能力涉及面廣，首要性原則確定了評價的核心和重點。

2、科學性原則

這是評價的基礎要求，科學的分析評價指標體系既是評估結果正確的保證，也是應急能力決策的主要依據。

3、可行性原則

評價指標體系構建的目的是評價現階段內河航運應急能力，發現其不足，并提供科學的建議措施，完善應急能力的建設，所以要求其指標體系具有較強的可操作性。

評價指標體系的構建

1、評價指標建立流程

目前我國內河航運應急能力評價仍是空白。鑒于此，本文探索研究內河航運應急能力評價指標體系的流程具體如下:

(1)首先以內河航運應急體系建設的框架為基礎，結合前人的研究與建議，增加評估指標全面性水平的構建，形成整體的結構框架。

(2)結合內河航運的實際與專家的建議，參考其他行業評估指標體系的建設情況，并結合現場調研的實際情況，對指標體系進行篩選驗證，組成影響內河航運應急能力的因素集合，保證指標來源的完整性。

(3)在上述研究的基礎上，對集合內的影響因素進行合理篩選，剔除不適合作為指標或者不具有代表性的影響因素，保留適合作為評價指標的影響因素，最終形成內河航運應急能力評價指標體系。

(4)對指標庫內的指標進行實證分析，尋找出指標之間的內在關系，并剔除重要性程度低的指標，形成評價指標體系的層級結構模型。

2、評價指標的選取

基于上述構建流程，結合我國內河航運現階段應急能力建設，考慮不同性質等級的突發事件對內河航運應急能力的要求，采取縱橫分開的思路將我國內河航運應急能力分為基本制度建設能力(以體系為主線屬于橫向分析)和應對能力(以時間順序為主線屬于縱向評價)兩個部分，分別對其進行指標建立和評價指標分析。其中基本制度建設能力指內河航運的“一案三制一保障”的預備、建設、規劃等能力，即應急體制、應急機制、應急法制以及應急保障體系的建設，屬于橫向分析(以體系為主線);應對能力主要指在內河航運中各類應急事件處理中的預警，應對處置，恢復重建等環節的具體能力和水平，屬于縱向的評價(以時間為主線)。

本文采用層次分析法，將內河航運應急基本制度建設和內河航運應急能力分為三部分，并分別建立了三層指標。如表1和表2所示。

3、評價指標體系內容分析

(1)應急預案體系建設能力。預案體系建設是應急基本制度建設的首要問題。其體系的完整性體現在:1)相關法律法規的依照程度;2)結合內河航運突發事件的分類分級，應急預案體系分類分級的科學合理性;3)在對內河航運風險源辨識評估的基礎上，結合自身實際，各級交通主管部門和港航企業針對某一類型或某幾個類型突發事件制定專項應急預案的完整性。預案的管理能力，主要針對預案的日常管理和更新維護。

(2)應急體制、機制、法制建設能力。應急體制是應急工作有序進行的組織機構保障。基于現行的行政管理體制，建立健全從國家到地方的各層應急組織指揮體系，各層體制之間應該相互兼容，目標一致，體現縱向連接、橫向聯動的特點。

(3)應急保障體系建設能力。應急保障體系建設是內河航運應急的重點工作內容，是順利實施應急工作的有力保證。其重點建設內容包括:應急隊伍保障能力、應急物資及裝備保障能力、應急通信和信息保障能力、內河航運設施應急保障能力、應急資金保障能力。

應急隊伍保障能力建設包括三方面內容:1)應急隊伍分類建設，首先要建立一支良好的專業應急隊伍，即在確保應急隊伍的人員、人數的同時，要通過日常演練提高應急隊伍的應急能力和操作水平，另外大力推進大型港航企業專(兼)職應急隊伍建設，提高應急隊伍的現場處置能力;2)社會力量動員，社會力量也是應急處理中不可缺少的，應掌握可動員社會力量的范圍和情況，且有相應的法規方案來管理和協調社會力量;3)專家咨詢組建設，建立完備的專家組庫，確保針對各類突發事件的咨詢分析和技術支持。

應急物資及裝備保障能力建設主要考慮應急物資及裝備的種類、數量和分配情況，以及在此基礎上進行應急物資及裝備規劃;另外，需結合交通條件對應急物資儲備基地進行規劃，以便因地制宜。

應急通信和信息保障能力建設需要在依據和利用公共互聯網的基礎上，完善我國內河航道網、重要港口客運樞紐的應急處置專用通信網的建設，同時還要提高對現有信息平臺的操作水平，確保搶險、救援現場的指揮通信和信息暢通。

應急技術保障能力建設需要在開展水運行業重大風險源普查辨識的基礎上，加快重大風險源管理信息平臺的建設，加大監測、預測、預警、預防和應急處置技術研發的投入，不斷改進技術裝備，建立、健全應急救援技術保障體系，針對不同的突發事件，有不同的支持體系應對。

應急資金是應急處理的基本保障，一方面要有確保的應急資金來源和額度，另一方面要對應急資金的使用和效果進行監管和評估。

(4)風險源辨識及監測預警能力。根據預案要求，建立風險源辨識及預警信息采集分析方案，在此基礎上，建立風險源信息監管系統、突發事件信息報送及發布系統等預警支持系統平臺，并建立內河航運突發事件影響的預測評估機制，使得預警信息能及時上傳下達，并全面地公布于社會。

(5)應急處置與救援能力。事故發生后，及時準確地啟動預案很大程度上體現了應急救援工作的能力，因此應完善預案啟動和終止的標準。根據應急處置行動的需要，制定應急設備調遣和征用方案，以便合理有效的調用物資及資金，確保受災區的基本生命生活保障。另外，應評估獲救人員物質的投入比例，為以后科學有效的救援提供參考。同時應該統一、準確、及時的對外發布相應的應急處理和災區信息。

(6)事后恢復重建能力。事后恢復重建主要包括人員隊伍的恢復、物資保障體系的恢復、交通系統恢復、預案體系的修訂、事后責任與獎懲的實施等五方面內容。

(作者單位:交通運輸部水運科學研究院)