提高公眾評議政府有效性探討

摘 要:以F省N市公眾評議為例，運用“四環五要素”模型等理論，采用問卷調查和深度訪談等方法，定量分析與定性分析相結合，從采集評議信息、反饋評議結果、運用評議結果和回應評議結果等四個環節入手，對導致N市政府公眾評議失效的原因進行了調查和分析。研究認為:有效的公眾評議活動應該是政府領導、評估機構、被評議對象和公眾等參與主體之間充分地溝通互動的循環過程。傳統的政治價值取向、各參與主體之間缺乏溝通交流和評估技術還不夠完善等因素是導致公眾評議失效的主要原因。針對導致公眾評議失效的因素，進一步提出了改進的對策建議。

關鍵詞:公眾評議;“四環五要素”模型;失效;分析;對策

中圖分類號:F2

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)08-0049-02

隨著我國行政體制改革不斷深化，公眾評議政府績效成為政府提高行政效率與服務質量的有效工具，更多地方政府開始重視執政為民與公眾評價之間的關聯，許多地方政府開展了不同形式的群眾評議政府績效活動，公共管理學界對評估的研究也在近幾年逐步開始。本文以清華大學政府績效評估體系研究課題組提出的“四環五要素模型”理論分析框架為依據，進行了400份有效的問卷調查，并針對人大代表、黨政領導和評議調查人員等三種對象共42人開展了深度訪談，從四個環節五個要素入手分析影響F省N市公眾評議有效性的原因。

1 F省N市公眾評議活動簡介

F省N市的公眾評議活動主要分為兩個部分:對縣級政府的公眾評議和對市直部門的公眾評議。

1.1 發起者

N市的績效評估活動從2006年開始以來，一直都是在市委、市政府的領導下，由市機關效能建設領導小組組織實施。每年以領導小組的名義表彰績效評估先進單位。2009年改由市委、市政府表彰。

1.2 評議機構

參照省上的做法，N市對縣級政府和市直單位(第一類)的公眾評議，委托國家統計局N市調查隊具體負責。第二類市直部門的民主測評，由市效能辦牽頭組織實施。本文僅就第一類展開討論。

1.3 評議對象

N市所管轄的十個縣(市、區)政府及該市36 個市直重點工作部門。

1.4 評議人

N市對縣級政府的公眾評議，評議人包括六個層面人員:黨代表、人大代表、政協委員、企業經營者、城鎮居民和農村居民。

對市政府36個重點工作部門的公眾評議，2007年評議人由六個層面人員參與:人大代表、政協委員、綜合部門工作人員、市直部門負責人、被評議單位的縣級基層單位工作人員、管理服務相對人。

2 影響公眾評議活動有效性的因素

2.1 影響采集評議環節有效性的因素

“采集評議信息”的環節是群眾評議活動四個環節的首要一環，在“采集評議信息”階段，影響群眾評議有效性的最關鍵因素是評議結果的客觀公正性。從訪談和調研問卷調查的結果來看，影響客觀公正性的因素主要是:

一是問卷設計不夠科學，題目太宏觀，問卷指標所指向的范圍界定不夠清晰。對大部分公眾來說，由于缺乏直觀感受，出現在問卷中“海峽西岸經濟區發展戰略”、“社會保障體系”等政治術語，難以理解，即便是機關公務員也不好做出判斷。從調研問卷的結果看，在“您認為評議問卷的指標設置是否合適”這個問題上，400個被調查對象中選擇“一般、不太合適或不合適”的比重達63.75%(255人);，這表明公眾傾向于認為評議問卷的指標設置還不夠科學，針對性不夠強。在“您認為評議問卷的指標設置是否容易判斷回答”這個問題上，400個被調查對象中選擇“一般、不太容易或很困難”的比重達66.0%(264人)，表明公眾傾向于認為評議問卷的指標設置答案太繁瑣、模糊，不夠簡單明了，被調查對象不容易判斷回答。

二是調查機構的獨立性不足。目前，N市公眾評議的實施者是調查隊，承擔了方案設計、問卷調查、數據處理、提交分析報告等具體工作，嚴格來說并不算是真正的第三方評價政府，獨立性不強。但是N市現有非官方的獨立調查咨詢機構少，據2008年第二次全國經濟普查資料，N市調查咨詢機構84 家(不含從事會計、審計、稅務服務的單位)，從業人員僅384人，有中高級技術職稱的僅83人。其中除了設區市和縣(市、區)的調查隊和幾乎名存實亡的掛靠在統計局的統計事務所外，其他的都是工程造價、招投標咨詢、計算機信息、流通信息等咨詢服務機構，難以承擔大型的調查任務。

三是信息不對稱，影響評議人的客觀評價。受傳統觀念的影響和民主傳統的缺失，政府缺乏主動公開信息的內在動力。公民缺乏對政府工作的足夠了解，憑感覺評或是隨意填問卷，導致不同程度的“盲評”現象，最終的評價結果不夠客觀，評價數據不具可比性。調研問卷設計了“您對政府(或政府部門)的工作成效了解程度如何”這個題目。在400個被調查對象中選擇“基本了解、了解很少或不了解”的比重達73.25%(293人)，表明大部分公眾對政府(或政府部門)的工作成效了解程度較低。

2.2 影響反饋評議結果環節有效性的因素

在“反饋評議結果”階段，影響群眾評議有效性的最關鍵因素是評議結果的有用與可操作性。但是，由于現行公眾評議調查的同一性(同等尺度評價不同部門)、評估時間的緊迫性、對象選擇的寬泛性(涵蓋社會各個階層)，在實踐當中，評議結果往往很難保證有用性和可操作性。

一是問卷設計的先天不足，導致評議結果難以發揮作用。大多數的評議者沒有參與過政府工作，對于一些政策性、概括性較強、比較抽象、籠統的問題難以理解，很難表達自己的意見。發起者也難以從評議結果上看出評議者關注的焦點在哪里，無法發現被評議者的工作弱點，更談不上指導被評議對象改正回應。對被評議對象而言，問題的設置也難以有效反映他們的工作。在“您覺得調查問卷的指標設置能否有效反映政府工作的實際情況”這個問題上，400個被調查對象中選擇“一般、不太有效或無效”的比重達63.5%，表明大部分公眾認為評議問卷的指標設置不能夠有效反映政府工作的實際情況。

二是反饋結果簡單模糊，缺乏可操作性。“只有向委托人提供了實用而有效的資料、分析和建議，診斷才算成功”。由于N市在方案設計時，要求能夠以盡量簡化的指標涵蓋政府的各項工作，減少調查員入戶時間，評議問卷只設置了20個左右的選擇題，沒有設置評議者提出具體意見建議的空間。調查員在調查時，只能按照方案操作，沒有收集評議者的具體意見的權力和義務。因此，公眾評議調查機構只能向政府提交各個被評議單位各個指標的得分，以及與上年對比的得分變動情況。無論發起者還是被評議對象都難以了解公眾對政府工作不滿意的具體情況和要求，不了解哪些人群對公共服務的要求沒有得到很好的滿足，哪類服務是自身的弱項，也就無法進行整改回應。

三是反饋的范圍比較窄，影響效力的延展性。目前，公眾評議結果的反饋還只限于政府內部，沒有向社會公布。至于群眾，只有評議的義務，無法得到評議結果有沒有用，用在哪里，用處大不大，沒有得到回應，影響公眾持續參與的積極性。對縣(市、區)政府反饋的主要是績效評估指標的得分，公眾評議一般只反饋各個層面匯總后的評議分值，具體的評議指標分值沒有詳細反饋和通報。市直部門的評議結果只對排名靠前和最后幾位的單位反饋，而對于排名中間的部門沒有得到評議結果，也不知道排在第幾位，是中上還是中下，無從知曉。

2.3 影響運用評議結果環節有效性的因素

在“運用評議結果”階段，影響群眾評議有效性的最關鍵因素是政府領導在運用評估結果時把握壓力的適度性。在實踐中，政府領導掌控壓力的適度性受到三個方面因素的影響。

一是結果反饋不夠及時，對工作的指導作用弱化。影響公眾評議結果是政府改進工作，制訂計劃的一項重要參考。因此，評議結果只有及時向相關部門反饋，才能被有效地利用。然而，N市公眾評議結果初步反饋一般都在次年的3月份左右，反饋的內容比較少，主要是用于排名，排出績效評估先進單位并進行表彰。對所有被評議對象反饋基本在5月份才能結束，新一年全市績效評估工作方案的出臺往往要到6月份之后，很多部門都無法參照上年評議結果制訂全年的工作計劃和進行崗位調整，公眾評議的導向作用被弱化。

二是以單項指標排名，容易以偏概全。近年來各級政府將公眾評議的結果與部門及領導的獎懲直接掛鉤，一些地方將上級政府對本級政府的公眾評議指標逐項分解、落實到某個部門，并以該項指標的得分或排名為依據對該部門主官進行問責，部門主官感到壓力比較大。這種做法在一定程度上使部門對群眾滿意度的高低更加關注，提高了部門改善服務的主動性。但是一些部門主要是職能較多、與百姓生活關系密切的部門，如教育局、衛生局、勞動與社會保障局等等，尤其感覺到以個別指標評議不足以綜合考量一個部門的全部工作，有以偏概全之嫌，難以令人心服口服。不同縣市之間一些指標的分值差異可能僅僅只是差距0.1甚至0.01，不足以代表工作差異。因此，簡單地以某項指標的分值或排名來評價被評議對象，顯然是不夠公平的。

三是過度施壓與壓力過輕，偏離目的性。一些地方和部門單純追求考評名次，甚至將個別指標作為衡量部門或其主要領導工作好壞的唯一標準，對評議結果好的部門實行經濟上重獎，政治上提攜;差的部門實行行政問責、末位淘汰等。部分被評議單位對群眾評議的好壞無動于衷，沒有認真查擺問題，分析原因。政務依然不主動公開，服務質量照舊。

2.4 影響回應評議結果環節有效性的因素

“四環五要素”模型的最后一環是回應評議結果環節，包括回應結果的及時有效性和持續動力的各方受益性兩個因素。從政府績效評估公眾評議的設計、組織實施(采集)、反饋、運用到回應，影響回應評議結果環節失效的因素主要存在于公眾評議發起者、被評議單位和參與公眾三方。

一是官員的政績觀“對上負責”重于“顧客第一”，忽視“民為本”。目前，不少政府官員仍然把政府績效評估作為一種內部評價體系，將績效評估的側重點和目的落在政府內部，上級評價下級。N市一位領導在全市政府績效管理工作會議上的講話中就認為“政府績效評估是政府內部管理的體系”。公眾評議只是作為考核各部門和單位領導政績的工具，忽視了回應公眾的重要性，那么，與開展政府績效評估公眾評議的初衷——以民眾為本位，為人民根本利益服務相悖，自然難以發揮有效的作用。

二是對回應環節缺乏有效監督，忽略整改效應。在公眾評議過程中，被評議者作為“為人民服務”的主體，是對人民負責的責任人;公眾評議的發起者作為績效評估公眾評議的組織者，是促進各級各部門改善管理，提高履職力的監督部門。但從實際情況看，在被評議者被動回應公眾的基礎上，公眾評議的發起者也缺乏對回應環節的有效監督，在評議出當年考評名次及針對評議結果實行的各種獎懲措施之后，缺乏有效措施督促政府各職能部門應就評議結果改進與提高績效，努力縮小公眾的需求和期望與公眾實際感受到的政府提供的服務質量之間的差距，使公眾真正滿意。

三是公民與政府之間信息傳遞不暢，溝通互動性不強。當前，在收集公民對政府的需求方面，我國設立了人大、信訪部門等專門機構，各級政府和部門大量設置了“意見箱”、“XX信箱”、“XX熱線”等平臺，一些部門(如公安局)還不定時地開展“大接訪”活動。然而這些平臺或活動在實踐中往往形同虛設，陷入形式化與運動化，公眾難以通過這些渠道反映和滿足自身的訴求。公眾了解政府信息的渠道少，導致公眾對政府部門的工作改進情況了解比較滯后，認為自己的意見沒有得到有效的回應，影響了公民與政府溝通的積極性。在調研問卷調查中，“當地政府(部門)是否及時向公眾反饋工作改進情況”這一問題上，有73.75%的人(295人)選擇了“一般、不及時、沒反饋”，表明大部分公眾對政府工作改進情況缺乏充足的了解渠道。

四是評議的持續動力不足，降低參與熱情。按照“四環五要素”理論，持續的動力是各方的受益性。只有參與的四個主體都不同程度受益，才能推動公眾評議連續健康地開展。目前，F省N市公眾評議活動還以難滿足各方的要求。N市現行的績效評估模式基本上還是屬于內部評價考核體系，與傳統的考評、競賽比較，其區別僅在于指標多一些，涵蓋面寬一些，計算方法復雜一些，增加了一些群眾參與。表現形式仍然是傳統的總分排序，應用方式仍然是作為政府部門工作好壞的排名依據，缺乏針對性和創新性。個別地方已經出現“領導有興趣就評，沒興趣就不評”以及群眾認為評議只是“形式化、走過場”的苗頭。

3 改進公眾評議的對策建議

公眾評議的運行是一環扣一環，依次遞進，不斷循環。這種循環不是周而復始的簡單循環，而是在不斷總結借鑒以往經驗教訓的基礎上螺旋式上升的循環過程。保證評議活動的持續性，就要樹立正確理念，不斷完善評估技術，健全法制保障，全面促進政府運行公開化、透明化。

3.1 加強對公眾評議活動的引導，培育公民參與意識

政府要積極對公眾進行引導和宣傳，形成政府部門和廣大民眾共同參與的格局，采用多種手段進行宣傳造勢，告知公眾所具有的知情、監督、參與、評判、選擇的權利和義務，使公眾評議活動能夠具體轉化為公民對政府工作的參與和監督，調動公眾參與的積極性和主動性。

3.2 加強互動溝通，使績效信息能夠全面流通

擴大公眾的知情權，是保證評議結果客觀公正性的基礎。政府信息的發布要全面，對于重大公共決策，不僅是結果的公開，過程的公開更重要。群眾只有知道政府在想什么、做什么，才會消除信息不透明帶來的不信任感，才能辨別政府所考慮的、正在推行的政策，是不是維護了群眾的切身利益，才能決定是否支持和參與。群眾只有在充分了解評議對象的行政行為的基礎上才能有效發揮監督政府機關工作效率的作用。不僅要保證社會公眾的知情權，還要增強各參與主體之間的溝通交流。

3.3 不斷完善評估技術，建立科學的公眾評議體系

一是要制定科學合理的評價指標。指標的表述形式要考慮公眾的理解能力。問卷設計要在調查問卷上設置開放性題目，讓評議者自愿填寫對被評議單位的意見、建議、要求。同時，要設置過濾性問題對參評者進行篩選。二是調查形式要多樣化。以入戶調查、一對一問卷調查、電話調查為主，結合攔截訪問、網絡調查、信函調查、座談會、個別訪談等其他形式的信息采集方式。三是被評議對象要進行分類，體現被評議對象的共性與特性。

3.4 健全公眾評議的法律保障

通過建立相關的法律制度使政府的公眾評議活動有法可依、有章可循，用法律的權威來引導、規范和保障政府公眾評議的有序健康開展。要將公眾評議的目的、內容、形式、具體環節、各方的權利和義務等用法律的形式固定下來，制定相關的工作機制，將評議活動的各個環節從行政管理層面上升至法律層面，避免因行政領導變動后決策者的“政治偏好”不同導致公眾評議的中斷，實現公眾參與政府績效評估的常態化。

參考文獻

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