論福利國家改革的理念與實(shí)踐

摘 要:通過對英國、德國、美國三個典型的福利國家進(jìn)行改革的理念與實(shí)踐進(jìn)行比較，概括出“新自由主義”及“第三條道路”兩種社會思潮及其在各國各政府改革實(shí)踐中的影響。進(jìn)而探尋福利國家的發(fā)展出路及其對中國社會保障制度改善的借鑒意義。

關(guān)鍵詞:福利國家;改革理念;實(shí)踐;啟示

中圖分類號:F84

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)08-0055-02

1 福利國家及其危機(jī)

福利國家是二戰(zhàn)以后西方工業(yè)發(fā)達(dá)國家，尤其是西歐發(fā)達(dá)國家建立起來的一種實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)普遍社會保障的國家體制。

然而，在1973-1975年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后，整個資本主義世界經(jīng)濟(jì)處于停滯狀態(tài)，而社會福利開支卻繼續(xù)增加，各資本主義國家陷于嚴(yán)重的財(cái)政金融困難而難以自拔。在此條件下，社會福利開支與經(jīng)濟(jì)增長之間開始相互牽制，形成了一定程度的惡性循環(huán)，“福利國家”的危機(jī)由此產(chǎn)生，具體表現(xiàn)在以下幾方面。第一，失業(yè)危機(jī)。從20世紀(jì)80年代開始，歐洲聯(lián)盟成員國有1800萬人失業(yè)，幾乎占勞動力的11%。第二，老齡危機(jī)。在失業(yè)率持高不下的同時，人口老齡化加重了社會福利制度的壓力，使社會福利制度收支不平衡的危機(jī)愈顯突出。第三，財(cái)政危機(jī)。到20世紀(jì)70年代末，以西方國家為主體的經(jīng)合組織在社會福利方面的開支平均占GDP的25%，占公共總開支的60%。第四，社會危機(jī)。各國政黨既要改革福利制度又要取悅于選民，結(jié)果左右為難、進(jìn)退維谷，給福利國家造成了緊張的社會氣氛。第五，制度危機(jī)。主要表現(xiàn)在行政的低效率和結(jié)構(gòu)的不合理上。第六，文化危機(jī)。高福利政策和實(shí)施過程中的平均化，使人們產(chǎn)生了對社會和政府的依賴，造成了個人責(zé)任、社會公平及市場效率之間的矛盾沖突。這些危機(jī)與困境使得各國政府紛紛進(jìn)行了對“福利國家”的改革。

2 英國福利國家的改革

2.1 “撒切爾革命”

總的來看，“撒切爾革命”的實(shí)質(zhì)是使英國政府在指導(dǎo)思想上擺脫凱恩斯主義的影響，全面否定戰(zhàn)后英國的“社會主義”實(shí)踐，重新確立“自由市場經(jīng)濟(jì)”的統(tǒng)治地位。

2.1.1 改革理念

撒切爾政府采取了以哈耶克、弗里德曼為首的“新右派”思想。其本質(zhì)上是對亞當(dāng)斯密為代表的古典自由主義的繼承和發(fā)展，主張實(shí)行“反集體主義”的社會政策，反對國家對經(jīng)濟(jì)和社會生活的干預(yù)，積極支持市場自由競爭。對于國家福利的發(fā)展，新右派認(rèn)為這是一件非常糟糕的事情，因?yàn)樗址噶藗€人的自由，導(dǎo)致極權(quán)主義的滋生。

2.1.2 改革實(shí)踐

(1)宏觀經(jīng)濟(jì)政策。在經(jīng)濟(jì)體制方面，撒切爾政府改變了戰(zhàn)后英國的混合經(jīng)濟(jì)制度，對國有企業(yè)實(shí)行徹底的私有化，同時大幅度減稅、消減公共開支，改變了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的形式與范圍，從根本上出動了英國福利國家的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1979-1992年，保守黨政府對英國的46個大型企業(yè)實(shí)行了私有化，涉及員工90萬人，達(dá)到國有工業(yè)就業(yè)總量的2/3。從1979-1990年，英國的平均失業(yè)人口一直在200萬左右，在這種情況下，撒切爾政府?dāng)U大了就業(yè)培訓(xùn)規(guī)模，開始實(shí)現(xiàn)福利國家制度從“收入維持型”向“促進(jìn)就業(yè)型”的轉(zhuǎn)變;用于就業(yè)方面的公告開支不斷增加。

(2)社會保障制度改革。在社會保障領(lǐng)域，改革的重點(diǎn)之一是年金制度。撒切爾政府因人口老齡化日益加重而限制年金開支，在基本年金保持不變的情況下，調(diào)低附加年金的數(shù)額。與此同時，政府鼓勵投保人加入“職業(yè)年金”和“個人年金”系統(tǒng)，用自己的力量提高晚年的收入。改革的重點(diǎn)之二是社會福利。撒切爾政府用“家庭信貸”取代了“家庭收入津貼”，用“額外資助”取代了“附加津貼”，使資助的對象僅限于低收入、喪失工作能力、有子女的貧困家庭、單親家庭和青年失業(yè)者等社會最貧困的人群;同時，還對“工傷津貼”和“寡婦年金”做了更加嚴(yán)格的限制。

2.2 “第三條道路”

2.2.1 改革理念

1997年，托尼·布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨新政府以執(zhí)行“自由主義”和“社會主義”之外的“第三條道路”自居，在意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)政策和社會政策方面都進(jìn)行了一些調(diào)整。“無責(zé)任即無權(quán)利”是“積極的”福利政策的基本原則，它反對傳統(tǒng)的福利觀念——視福利為不附帶任何條件的種種權(quán)利要求，主張福利既是每個人的權(quán)利也是每個人的義務(wù)和責(zé)任。在福利不斷增加的同時，個人的責(zé)任和義務(wù)也應(yīng)當(dāng)不斷延伸。

2.2.2 改革實(shí)踐

1998年4月，工黨政府公布了題為《我們國家的新動力:新的社會契約》的綠皮書，大體勾畫出了2020年英國福利國家制度的發(fā)展藍(lán)圖。

一方面，將福利國家制度的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到促進(jìn)就業(yè)、扶助弱勢群體方面。針對英國5800萬人口中有100萬成年人從未工作過的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)，工黨政府又于1998年特設(shè)了“從福利到工作”的預(yù)算，增撥11.9億英鎊用于技術(shù)培訓(xùn)。與此同時，工黨政府還采取了一系列加強(qiáng)對弱勢群體的幫助的措施。另一方面，引入私營要素，杜絕欺詐行為。工黨政府繼續(xù)提高社會保障捐稅，降低保險(xiǎn)收益。為了提高社會保險(xiǎn)項(xiàng)目的效率，工黨政府決定對“康復(fù)補(bǔ)償”項(xiàng)目實(shí)行并軌。

3 德國福利國家的改革

3.1 理念

1998年10月，以施羅德為首的紅綠中左聯(lián)合政府上臺以后，提出要跨越左派(強(qiáng)調(diào)社會保險(xiǎn)的“私有化”)與右派(主張“非集中化”的改革方向)，要在傳統(tǒng)的國家和競爭的資本主義之間執(zhí)行“新中間派政策”，即走“第三條道路”。在經(jīng)濟(jì)方面，不再糾纏于公共部門與私營部門之爭，要在政府和企業(yè)之間建立現(xiàn)代化的工業(yè)伙伴關(guān)系，維持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和高就業(yè)。在社會福利方面，保持最低社會保障標(biāo)準(zhǔn);改革公共服務(wù)，使效率最大化;關(guān)注貧困和社會排斥現(xiàn)象;不要對福利產(chǎn)生依賴，而應(yīng)建立一種促使所有公民都工作而不依賴救濟(jì)的現(xiàn)代福利體系。

3.2 改革措施

為了避免財(cái)政的濫用和浪費(fèi)，加強(qiáng)個人負(fù)責(zé)意識，改變以往大包大攬的做法，政府主要采取了一下措施:

(1)開辟就業(yè)領(lǐng)域。如社區(qū)服務(wù)，使領(lǐng)取失業(yè)和社會救濟(jì)金的人盡快就業(yè)。還提出了廣泛的培訓(xùn)青年計(jì)劃，制訂了“為青年?duì)幦?0萬個工作”的目標(biāo)，并在1999年的頭兩個月成功地使5萬人活得了工作和培訓(xùn)位置;

(2)擴(kuò)大投保人員范圍。先是讓所有就業(yè)人員承擔(dān)保險(xiǎn)義務(wù)，逐步過渡到全體公民;

(3)建立有期限的老年預(yù)備金;

(4)進(jìn)行醫(yī)療改革。爭取做到節(jié)約，提高醫(yī)療質(zhì)量和降低費(fèi)用等。

4 美國福利國家的改革

20世紀(jì)70年代以來，美國的福利國家制度也面臨著與西歐國家類似的危機(jī)。為此，美國的改革主要圍繞以下兩方面:一是壓縮福利、削減開支;二是試圖實(shí)現(xiàn)機(jī)制的轉(zhuǎn)變，使社會保障制度在機(jī)制上更加合理化，使其由消極的“社會消費(fèi)”向積極的“社會投資”方向轉(zhuǎn)變。

4.1 尼克松政府的社會改革

從20世紀(jì)70年代開始，尼克松對美國的社會保障制度進(jìn)行了“分散化”改革——“給各州和地方當(dāng)局充分的自由，允許他們自由地確定新的優(yōu)先領(lǐng)域，自由地去滿足新的需求，自由地犯錯誤也允許他們?nèi)〉靡酝鶡o法想象的成功”。1973年，在美國各地建立了“健康維持組織”(Health Maintenance Organization)，規(guī)定參加組織的顧客每月只須交納一定數(shù)額的保險(xiǎn)金，看病時不再付費(fèi)用;而參加組織的醫(yī)生收入以工資的形式發(fā)放，若能降低醫(yī)療成本，醫(yī)生還能得到獎勵。這種付費(fèi)機(jī)制避免了大量不必要的檢查和其他浪費(fèi)行為，有利于降低總的醫(yī)療費(fèi)用。

4.2 里根—布什政府的社會改革

里根—布什共和黨政府對美國福利國家制度的改革是在新自由主義政治哲學(xué)的指導(dǎo)下，以市場化為機(jī)制調(diào)整的基本方向，盡量削減開支，實(shí)現(xiàn)由福利向工作的轉(zhuǎn)化。里根政府強(qiáng)調(diào)貧困者應(yīng)該主要通過家庭、志愿組織和私營社會福利機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)自助，減少對于公共福利的依賴性，并推出了多種社會福利改革實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目。在醫(yī)療保險(xiǎn)改革方面的主要做法是減少聯(lián)邦政府對醫(yī)療事業(yè)的干預(yù)、讓市場自動調(diào)節(jié)，已達(dá)到降低費(fèi)用、提高效率的目的。這樣，經(jīng)過共和黨政府十幾年的改革，美國公共醫(yī)療開支增長的速度得到了一定的控制，但同期沒有醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)也急劇增加。共和黨的改革在控制財(cái)政支出方面取得了一定成績，但在公平與效率間過于偏向“效率”而使貧困化現(xiàn)象沒有得到緩解。

4.3 克林頓政府的社會改革

克林頓政府在改革的方向、核心內(nèi)容方面與歷屆政府并沒有實(shí)質(zhì)性的差異。在社會福利制度方面的改革重點(diǎn)是用工作替代福利。具體措施包括對領(lǐng)取家庭補(bǔ)助設(shè)立時間限制、提供與促進(jìn)就業(yè)有關(guān)的教育與培訓(xùn)、在兒童援助方面對各州進(jìn)行援助，等等。相比之下，克林頓政府雖然兼顧了公平與效率的關(guān)系，但在醫(yī)療保險(xiǎn)改革方面卻舉步維艱。最后的妥協(xié)方案是:保險(xiǎn)覆蓋面修改為95%，健康同盟修改為自愿參加;雇主為雇員交納費(fèi)用的比例被取消;政府有責(zé)任幫助小企業(yè)，但不應(yīng)大幅度削減現(xiàn)有醫(yī)療照顧的規(guī)模。

5 福利國家的未來

通過典型國家應(yīng)對福利危機(jī)的國際比較，我們可以將歐美福利國家進(jìn)行的大規(guī)模改革實(shí)踐分為兩階段。

第一階段的改革開始于20世紀(jì)70年代末，一直延續(xù)到90年代初，其改革理念是“新自由主義”思潮。新右派對制度化的福利制度持強(qiáng)烈的否定態(tài)度，主張實(shí)行剩余式的社會福利模式。但是隨著改革的進(jìn)一步深入，貧富差距、貧困化等現(xiàn)象有進(jìn)一步拉大的趨勢，福利國家的下層群眾無保障感，社會的安定與穩(wěn)定受到明顯威脅。尤以英國撒切爾政府的改革為例。這表明，資本主義福利國家的改革尚須嘗試新的思路與方法。

第二階段始于20世紀(jì)90年代中期，一直持續(xù)到現(xiàn)在，“第三條道路”思潮是這一改革的指導(dǎo)理論。在當(dāng)今全球化的大背景下，“第三條道路”試圖摒棄兩種傳統(tǒng)模式的弊端，而將兩者的積極因素結(jié)合起來。概況地說，新一輪的福利改革主要體現(xiàn)在:福利國家的福利制度由機(jī)制型向補(bǔ)償型轉(zhuǎn)變，由權(quán)利型向責(zé)任型轉(zhuǎn)變，福利政策由提供保障向提供技能轉(zhuǎn)變，福利功能實(shí)現(xiàn)從普及性向選擇性、從系統(tǒng)性向?qū)嵱眯缘霓D(zhuǎn)變，更加注重多元化發(fā)展。

福利國家的產(chǎn)生、發(fā)展、調(diào)整及近年來的改革表明，人類還將向著相互依存的國際社會福利發(fā)展，因?yàn)椴蝗绱司筒荒軌蚪鉀Q人類生存的基本問題，現(xiàn)有的福利也不可能得到維持。因此，福利國家的出路不是徹底廢除而是重塑或是不斷變革——這幾乎已成為各國改革的共識。福利國家的未來也必將朝著適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)實(shí)的方向發(fā)展，而這個發(fā)展又因各國國情的不同而沒有固定模式可循，福利國家仍需探索嘗試;但改革的本質(zhì)卻是相通的——那就是在發(fā)展中不斷平衡“福利”、“效率”和“負(fù)擔(dān)”的關(guān)系。

6 結(jié)語

西方福利國家的繁盛與低靡時期，雖離我們有一段距離了，但是整個西方福利制度的理念與實(shí)踐對處于轉(zhuǎn)型期的中國有著深刻的啟示——中國式的社會保障要博取眾長，平衡左右，做到既能夠保護(hù)社會，又能夠適應(yīng)國內(nèi)外市場競爭的需要。這樣可以使中國在建立健全社會保障制度的過程中，少走許多彎路，減少制度構(gòu)建所付出的代價(jià)與成本——筆者認(rèn)為，這就是對福利國家改革的理念與實(shí)踐進(jìn)行國際比較的最大價(jià)值。

參考文獻(xiàn)

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[3]王振華，劉緋，陳志瑞主編.重塑英國[M].北京:中國社會科學(xué)出版社，2000.

[4]Neil Gilbert :”Changing Structures for the Delivery of Social Benefits in the United States”， in Robert Morris ed. “Testing the Limits of Social Welfare”， Brandeis University Press，1988:288