論福利國家改革的理念與實踐

摘 要:通過對英國、德國、美國三個典型的福利國家進行改革的理念與實踐進行比較，概括出“新自由主義”及“第三條道路”兩種社會思潮及其在各國各政府改革實踐中的影響。進而探尋福利國家的發(fā)展出路及其對中國社會保障制度改善的借鑒意義。

關鍵詞:福利國家;改革理念;實踐;啟示

中圖分類號:F84

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)08-0055-02

1 福利國家及其危機

福利國家是二戰(zhàn)以后西方工業(yè)發(fā)達國家，尤其是西歐發(fā)達國家建立起來的一種實現全國范圍內普遍社會保障的國家體制。

然而，在1973-1975年經濟危機以后，整個資本主義世界經濟處于停滯狀態(tài)，而社會福利開支卻繼續(xù)增加，各資本主義國家陷于嚴重的財政金融困難而難以自拔。在此條件下，社會福利開支與經濟增長之間開始相互牽制，形成了一定程度的惡性循環(huán)，“福利國家”的危機由此產生，具體表現在以下幾方面。第一，失業(yè)危機。從20世紀80年代開始，歐洲聯(lián)盟成員國有1800萬人失業(yè)，幾乎占勞動力的11%。第二，老齡危機。在失業(yè)率持高不下的同時，人口老齡化加重了社會福利制度的壓力，使社會福利制度收支不平衡的危機愈顯突出。第三，財政危機。到20世紀70年代末，以西方國家為主體的經合組織在社會福利方面的開支平均占GDP的25%，占公共總開支的60%。第四，社會危機。各國政黨既要改革福利制度又要取悅于選民，結果左右為難、進退維谷，給福利國家造成了緊張的社會氣氛。第五，制度危機。主要表現在行政的低效率和結構的不合理上。第六，文化危機。高福利政策和實施過程中的平均化，使人們產生了對社會和政府的依賴，造成了個人責任、社會公平及市場效率之間的矛盾沖突。這些危機與困境使得各國政府紛紛進行了對“福利國家”的改革。

2 英國福利國家的改革

2.1 “撒切爾革命”

總的來看，“撒切爾革命”的實質是使英國政府在指導思想上擺脫凱恩斯主義的影響，全面否定戰(zhàn)后英國的“社會主義”實踐，重新確立“自由市場經濟”的統(tǒng)治地位。

2.1.1 改革理念

撒切爾政府采取了以哈耶克、弗里德曼為首的“新右派”思想。其本質上是對亞當斯密為代表的古典自由主義的繼承和發(fā)展，主張實行“反集體主義”的社會政策，反對國家對經濟和社會生活的干預，積極支持市場自由競爭。對于國家福利的發(fā)展，新右派認為這是一件非常糟糕的事情，因為它侵犯了個人的自由，導致極權主義的滋生。

2.1.2 改革實踐

(1)宏觀經濟政策。在經濟體制方面，撒切爾政府改變了戰(zhàn)后英國的混合經濟制度，對國有企業(yè)實行徹底的私有化，同時大幅度減稅、消減公共開支，改變了政府干預經濟的形式與范圍，從根本上出動了英國福利國家的經濟形態(tài)。據統(tǒng)計，從1979-1992年，保守黨政府對英國的46個大型企業(yè)實行了私有化，涉及員工90萬人，達到國有工業(yè)就業(yè)總量的2/3。從1979-1990年，英國的平均失業(yè)人口一直在200萬左右，在這種情況下，撒切爾政府擴大了就業(yè)培訓規(guī)模，開始實現福利國家制度從“收入維持型”向“促進就業(yè)型”的轉變;用于就業(yè)方面的公告開支不斷增加。

(2)社會保障制度改革。在社會保障領域，改革的重點之一是年金制度。撒切爾政府因人口老齡化日益加重而限制年金開支，在基本年金保持不變的情況下，調低附加年金的數額。與此同時，政府鼓勵投保人加入“職業(yè)年金”和“個人年金”系統(tǒng)，用自己的力量提高晚年的收入。改革的重點之二是社會福利。撒切爾政府用“家庭信貸”取代了“家庭收入津貼”，用“額外資助”取代了“附加津貼”，使資助的對象僅限于低收入、喪失工作能力、有子女的貧困家庭、單親家庭和青年失業(yè)者等社會最貧困的人群;同時，還對“工傷津貼”和“寡婦年金”做了更加嚴格的限制。

2.2 “第三條道路”

2.2.1 改革理念

1997年，托尼·布萊爾領導的工黨新政府以執(zhí)行“自由主義”和“社會主義”之外的“第三條道路”自居，在意識形態(tài)、經濟政策和社會政策方面都進行了一些調整。“無責任即無權利”是“積極的”福利政策的基本原則，它反對傳統(tǒng)的福利觀念——視福利為不附帶任何條件的種種權利要求，主張福利既是每個人的權利也是每個人的義務和責任。在福利不斷增加的同時，個人的責任和義務也應當不斷延伸。

2.2.2 改革實踐

1998年4月，工黨政府公布了題為《我們國家的新動力:新的社會契約》的綠皮書，大體勾畫出了2020年英國福利國家制度的發(fā)展藍圖。

一方面，將福利國家制度的重點轉移到促進就業(yè)、扶助弱勢群體方面。針對英國5800萬人口中有100萬成年人從未工作過的嚴酷現實，工黨政府又于1998年特設了“從福利到工作”的預算，增撥11.9億英鎊用于技術培訓。與此同時，工黨政府還采取了一系列加強對弱勢群體的幫助的措施。另一方面，引入私營要素，杜絕欺詐行為。工黨政府繼續(xù)提高社會保障捐稅，降低保險收益。為了提高社會保險項目的效率，工黨政府決定對“康復補償”項目實行并軌。

3 德國福利國家的改革

3.1 理念

1998年10月，以施羅德為首的紅綠中左聯(lián)合政府上臺以后，提出要跨越左派(強調社會保險的“私有化”)與右派(主張“非集中化”的改革方向)，要在傳統(tǒng)的國家和競爭的資本主義之間執(zhí)行“新中間派政策”，即走“第三條道路”。在經濟方面，不再糾纏于公共部門與私營部門之爭，要在政府和企業(yè)之間建立現代化的工業(yè)伙伴關系，維持經濟的持續(xù)增長和高就業(yè)。在社會福利方面，保持最低社會保障標準;改革公共服務，使效率最大化;關注貧困和社會排斥現象;不要對福利產生依賴，而應建立一種促使所有公民都工作而不依賴救濟的現代福利體系。

3.2 改革措施

為了避免財政的濫用和浪費，加強個人負責意識，改變以往大包大攬的做法，政府主要采取了一下措施:

(1)開辟就業(yè)領域。如社區(qū)服務，使領取失業(yè)和社會救濟金的人盡快就業(yè)。還提出了廣泛的培訓青年計劃，制訂了“為青年爭取10萬個工作”的目標，并在1999年的頭兩個月成功地使5萬人活得了工作和培訓位置;

(2)擴大投保人員范圍。先是讓所有就業(yè)人員承擔保險義務，逐步過渡到全體公民;

(3)建立有期限的老年預備金;

(4)進行醫(yī)療改革。爭取做到節(jié)約，提高醫(yī)療質量和降低費用等。

4 美國福利國家的改革

20世紀70年代以來，美國的福利國家制度也面臨著與西歐國家類似的危機。為此，美國的改革主要圍繞以下兩方面:一是壓縮福利、削減開支;二是試圖實現機制的轉變，使社會保障制度在機制上更加合理化，使其由消極的“社會消費”向積極的“社會投資”方向轉變。

4.1 尼克松政府的社會改革

從20世紀70年代開始，尼克松對美國的社會保障制度進行了“分散化”改革——“給各州和地方當局充分的自由，允許他們自由地確定新的優(yōu)先領域，自由地去滿足新的需求，自由地犯錯誤也允許他們取得以往無法想象的成功”。1973年，在美國各地建立了“健康維持組織”(Health Maintenance Organization)，規(guī)定參加組織的顧客每月只須交納一定數額的保險金，看病時不再付費用;而參加組織的醫(yī)生收入以工資的形式發(fā)放，若能降低醫(yī)療成本，醫(yī)生還能得到獎勵。這種付費機制避免了大量不必要的檢查和其他浪費行為，有利于降低總的醫(yī)療費用。

4.2 里根—布什政府的社會改革

里根—布什共和黨政府對美國福利國家制度的改革是在新自由主義政治哲學的指導下，以市場化為機制調整的基本方向，盡量削減開支，實現由福利向工作的轉化。里根政府強調貧困者應該主要通過家庭、志愿組織和私營社會福利機構實現自助，減少對于公共福利的依賴性，并推出了多種社會福利改革實驗項目。在醫(yī)療保險改革方面的主要做法是減少聯(lián)邦政府對醫(yī)療事業(yè)的干預、讓市場自動調節(jié)，已達到降低費用、提高效率的目的。這樣，經過共和黨政府十幾年的改革，美國公共醫(yī)療開支增長的速度得到了一定的控制，但同期沒有醫(yī)療保險的人數也急劇增加。共和黨的改革在控制財政支出方面取得了一定成績，但在公平與效率間過于偏向“效率”而使貧困化現象沒有得到緩解。

4.3 克林頓政府的社會改革

克林頓政府在改革的方向、核心內容方面與歷屆政府并沒有實質性的差異。在社會福利制度方面的改革重點是用工作替代福利。具體措施包括對領取家庭補助設立時間限制、提供與促進就業(yè)有關的教育與培訓、在兒童援助方面對各州進行援助，等等。相比之下，克林頓政府雖然兼顧了公平與效率的關系，但在醫(yī)療保險改革方面卻舉步維艱。最后的妥協(xié)方案是:保險覆蓋面修改為95%，健康同盟修改為自愿參加;雇主為雇員交納費用的比例被取消;政府有責任幫助小企業(yè)，但不應大幅度削減現有醫(yī)療照顧的規(guī)模。

5 福利國家的未來

通過典型國家應對福利危機的國際比較，我們可以將歐美福利國家進行的大規(guī)模改革實踐分為兩階段。

第一階段的改革開始于20世紀70年代末，一直延續(xù)到90年代初，其改革理念是“新自由主義”思潮。新右派對制度化的福利制度持強烈的否定態(tài)度，主張實行剩余式的社會福利模式。但是隨著改革的進一步深入，貧富差距、貧困化等現象有進一步拉大的趨勢，福利國家的下層群眾無保障感，社會的安定與穩(wěn)定受到明顯威脅。尤以英國撒切爾政府的改革為例。這表明，資本主義福利國家的改革尚須嘗試新的思路與方法。

第二階段始于20世紀90年代中期，一直持續(xù)到現在，“第三條道路”思潮是這一改革的指導理論。在當今全球化的大背景下，“第三條道路”試圖摒棄兩種傳統(tǒng)模式的弊端，而將兩者的積極因素結合起來。概況地說，新一輪的福利改革主要體現在:福利國家的福利制度由機制型向補償型轉變，由權利型向責任型轉變，福利政策由提供保障向提供技能轉變，福利功能實現從普及性向選擇性、從系統(tǒng)性向實用性的轉變，更加注重多元化發(fā)展。

福利國家的產生、發(fā)展、調整及近年來的改革表明，人類還將向著相互依存的國際社會福利發(fā)展，因為不如此就不能夠解決人類生存的基本問題，現有的福利也不可能得到維持。因此，福利國家的出路不是徹底廢除而是重塑或是不斷變革——這幾乎已成為各國改革的共識。福利國家的未來也必將朝著適應經濟社會現實的方向發(fā)展，而這個發(fā)展又因各國國情的不同而沒有固定模式可循，福利國家仍需探索嘗試;但改革的本質卻是相通的——那就是在發(fā)展中不斷平衡“福利”、“效率”和“負擔”的關系。

6 結語

西方福利國家的繁盛與低靡時期，雖離我們有一段距離了，但是整個西方福利制度的理念與實踐對處于轉型期的中國有著深刻的啟示——中國式的社會保障要博取眾長，平衡左右，做到既能夠保護社會，又能夠適應國內外市場競爭的需要。這樣可以使中國在建立健全社會保障制度的過程中，少走許多彎路，減少制度構建所付出的代價與成本——筆者認為，這就是對福利國家改革的理念與實踐進行國際比較的最大價值。

參考文獻

[1]黃素庵著. 西歐“福利國家”面面觀[M].北京:世界知識出版社，1985.

[2]經濟合作與發(fā)展組織秘書處.危機中的福利國家[M].北京:華夏出版社，1990.

[3]王振華，劉緋，陳志瑞主編.重塑英國[M].北京:中國社會科學出版社，2000.

[4]Neil Gilbert :”Changing Structures for the Delivery of Social Benefits in the United States”， in Robert Morris ed. “Testing the Limits of Social Welfare”， Brandeis University Press，1988:288