論我國(guó)行政復(fù)議性質(zhì)

摘 要:注重對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度的構(gòu)建，要從更深的層次面去論證為什么要主張行政復(fù)議司法化，從形式于實(shí)質(zhì)的緯度、從應(yīng)然到實(shí)然的緯度等相關(guān)方面看我國(guó)行政復(fù)議的性質(zhì)。

關(guān)鍵詞:行政;行政復(fù)議;司法

中圖分類號(hào):F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)08-0239-01

1 從形式于實(shí)質(zhì)的緯度來看

在形式意義上，以國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，一般將行政機(jī)關(guān)從事的所有活動(dòng)都?xì)w于行政行為;在實(shí)質(zhì)意義上，以具體行為的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)所從事的活動(dòng)中有一部分具有司法性質(zhì)。我國(guó)行政復(fù)議制度是在行政系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)，其行使的是行政職權(quán)，行政復(fù)議是一種行政內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)途徑，它一般要接受法院的司法監(jiān)督，這些都是行政復(fù)議的“行政性”之所在。但是，在另一方面，行政復(fù)議又不同于一般的行政執(zhí)法行為，它是一種解決行政爭(zhēng)議的機(jī)制。其運(yùn)行中一般存在三方主體:行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人(行政復(fù)議申請(qǐng)人)和作出被申請(qǐng)具體行政行為的行政機(jī)關(guān)(行政復(fù)議被申請(qǐng)人)，復(fù)議機(jī)關(guān)作為獨(dú)立與復(fù)議申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之外的“中間者”對(duì)后兩者之間的爭(zhēng)議作出裁斷，行政復(fù)議的進(jìn)行也被要求遵循類似于司法程序的較為嚴(yán)格、規(guī)范的程序，這些又是行政復(fù)議的“司法性”之所在。因此，說行政復(fù)議是“形式上的行政行為和實(shí)質(zhì)上的司法行為”或者是“兼具行政和司法雙重色彩的行政司法獲準(zhǔn)司法活動(dòng)”都是有道理的。

2 從應(yīng)然與實(shí)然的緯度來看

對(duì)行政復(fù)議制度性質(zhì)又有不同的認(rèn)識(shí)。前述關(guān)于形式與實(shí)質(zhì)意義上的討論基本上是從應(yīng)然角度出發(fā)的，我們還有必要關(guān)注我國(guó)行政復(fù)議制度性質(zhì)的實(shí)然狀態(tài)，看看其在具體的制度設(shè)計(jì)和實(shí)際操作運(yùn)行過程中體現(xiàn)了什么樣的色彩。

行政復(fù)議工作實(shí)際上是由復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)，即所謂的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具體辦理的。復(fù)議機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的行政主體，沒有獨(dú)立的職權(quán)，它雖然“具體辦理\"復(fù)議案件的受理、審查和裁決工作，但卻沒有作出最后決定的權(quán)力，只能草擬復(fù)議決定，提出處理建議，最終還是要聽命于其所屬行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)，可謂“有職無權(quán)”。復(fù)議機(jī)構(gòu)的不獨(dú)立導(dǎo)致復(fù)議工作容易受到行政首長(zhǎng)意志的不當(dāng)影響和干涉，“有的行政案件已經(jīng)復(fù)議部門依法定程序復(fù)議結(jié)束，某些行政首長(zhǎng)還以個(gè)人意見改變案件處理結(jié)果”。

復(fù)議機(jī)構(gòu)一般都是復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部的“負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)”，是所屬行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的辦事機(jī)構(gòu)，對(duì)于沒有行政立法職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)，它除了具體負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作之外，作為首長(zhǎng)“在法制方面的參謀和助手”，還要“承辦領(lǐng)導(dǎo)交付的其它工作”。

行政復(fù)議是具有一定獨(dú)立性和專門性的工作，當(dāng)與復(fù)議機(jī)構(gòu)承辦的其它工作和事務(wù)發(fā)生沖突時(shí)，往往是“領(lǐng)導(dǎo)交付的工作”優(yōu)先，復(fù)議工作難于作到規(guī)范化和專門化。有些情況下，復(fù)議機(jī)構(gòu)承辦的其它工作中的事項(xiàng)如與一些復(fù)議案件有牽涉，前者往往還會(huì)影響到后者的依法公正裁決。

3 行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定的過程也不同于一般司法活動(dòng)的裁判過程

盡管行政復(fù)議法規(guī)定了類似司法程序的復(fù)議程序，但其規(guī)定還是過于粗略，實(shí)踐中缺乏比較細(xì)致、完備和規(guī)范的操作程序，加之沒有相對(duì)統(tǒng)一和完善的機(jī)構(gòu)體系，行政復(fù)議實(shí)踐中存在大量的不規(guī)范甚至是嚴(yán)重違背行政復(fù)議法要求的情況。比如，許多復(fù)議機(jī)關(guān)不是依行政復(fù)議程序處理行政爭(zhēng)議，而是采用傳統(tǒng)的行政手段，對(duì)符合條件的復(fù)議申請(qǐng)不予正式受理，而是先進(jìn)行協(xié)調(diào)，或者通過“背后做工作”施壓迫使申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng);復(fù)議程序不公開，申請(qǐng)人難于了解復(fù)議工作的進(jìn)展，無法行使自己在復(fù)議中的程序性權(quán)利;在必要的情況下也不采用聽證的方式，聽取申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人雙方的意見;復(fù)議過程中不遵守時(shí)限的要求，久拖不決;處理結(jié)果不作正式?jīng)Q定文書等等。

4 現(xiàn)行復(fù)議體制阻礙公正性

從1999年到2001年，全國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的比例竟一直穩(wěn)居50%以上，這使我們對(duì)行政復(fù)議的公正性產(chǎn)生懷疑。

在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中，盡管由行政系統(tǒng)內(nèi)部專門從事法制工作的機(jī)構(gòu)來辦理行政復(fù)議案件，但這一機(jī)構(gòu)充其量也不過是隸屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的一個(gè)極為普通的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而已。它不但沒有獨(dú)立的法律上的人格，需要完全聽命于、服從于其所屬的行政機(jī)關(guān)及其首長(zhǎng)，而且對(duì)行政復(fù)議案件也沒有最終的決定權(quán)，職能將其處理建議送交行政復(fù)議機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)進(jìn)行審批。更重要的是，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治生活中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人的上級(jí)，本身就與被申請(qǐng)人有著“說不清，道不明”的關(guān)系。行政復(fù)議機(jī)關(guān)需要照顧到上下級(jí)或者整體與部門的關(guān)系，需要“愛護(hù)”、“關(guān)懷”下級(jí)，體諒下級(jí)的難處;下級(jí)為了表示對(duì)上級(jí)的尊重，往往在作出某項(xiàng)決定前都要向上級(jí)請(qǐng)示匯報(bào)，在得到明確許可或默許之后才“放心大膽”地作出決定;上級(jí)時(shí)常向下級(jí)發(fā)指示、加任務(wù)，為了完成指標(biāo)，下級(jí)不得不“突擊執(zhí)法”甚至公然違法。可見，在行政復(fù)議機(jī)關(guān)與糾紛一方當(dāng)事人的被申請(qǐng)人已經(jīng)存在很多利害關(guān)系的背景之下，再讓一個(gè)隸屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)去審理復(fù)議案件，且最終仍然由行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定，這種糾紛解決的過程怎能體現(xiàn)最起碼的公正?因此，復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和權(quán)威性的缺乏是造成行政復(fù)議制度失信于民的首要體制性原因。

參考文獻(xiàn)

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