我國行政法中信賴保護原則運用建議分析

摘 要:通過對信賴保護原則的法理分析，提出隨著我國行政法治進程的發展，信賴保護原則應當作為我國行政法的一項重要基本原則予以確立，并嘗試分析我國確立信賴保護原則所面臨的障礙，以及如何排除這種障礙，以確立我國的信賴保護原則。最后，通過分析思考，以及對多方學者的意見的參考，對我國建立和完善信賴保護制度提出幾點建議。

關鍵詞:信賴利益;信賴保護;行政補償;行政賠償

中圖分類號:D9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)08-0236-02

1 信賴保護原則的淵源及確立意義

1.1 概念及淵源

信賴保護原則源于民法中的誠信原則，最初是指合同雙方主體都應當講究誠實守信，不得任意改變或撤銷自己一方的行為，以免對另一方造成不應有的損失。基于公法、私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理，人們發現在公法領域也存在主體雙方應當信守承諾的必要性，于是誠實信用原則的精神內涵從私法領域被引入公法領域。其在行政法領域的外在表現就是行政機關對行政相對人的正當合理信賴應給予保護，由此形成了行政法上的信賴保護原則。

信賴保護原則的定義，可以表述為:行政主體應保護行政相對人基于其行為的合法性和存續性而產生的正當合理之信賴利益，或在行政相對人因信賴其行為而遭受損失時，應給予利益之補償。簡單的說:“是保護可信賴的期望利益”。

信賴保護原則是二戰后在德國發展起來的一項行政法原則。聯邦行政法院于1957年10月就信賴保護作出了第一個日后遵從的判決，1976年《德國行政程序法》的頒布標志著行政信賴保護作為行政法上的一項基本原則在法典中得到正式的確認。日本20世紀60年代引入信賴保護原則，20世紀70年代得到充分的論證，并將其與誠信原則，禁止反言原則一起作為行政法的一般原則。我國臺灣地區在20世紀80年代起就在案例和判決中直接適用信賴保護原則，臺灣《行政程序法》第1條將“增進人民對行政之信賴”作為一項立法目的，第8條規定:“行政行為，應以誠實信用方法為之，并應保護人民正當合理之信賴”。在英美法系國家雖沒有明確提出信賴保護原則的概念，但卻提出了與此類似的制度，如英國，澳大利亞等國家確立的合法預期的制度，美國的不得翻供制度。

1.2 信賴保護原則的確立意義

按照現代公共服務的觀念，現代行政己不再是一種單純的管理行政而應當是一種服務行政，政府與公眾間關系己不再是一種純粹的命令與服從的對抗關系，而應當是一種服務與合作的相互信任關系。只有政府信任公眾，才能發展民主，為公眾提供優良的服務;也只有政府取得公眾信任，才能獲得公眾的長久支持和積極合作。而政府要取信于公眾，就必須要對公眾講誠信，尤其是當公眾基于對政府的信任而產生一定的信賴利益時，政府不能任意改變其行為或承諾從而損害公眾的信賴利益，如果公眾的信賴利益遭受損害，政府應當對公眾進行合理補償。可見，信賴保護原則在行政法中的運用也是建立在現代公共服務的觀念基礎上的。從現實情況上看，在我國目前某些法律權威不足、人們對某些法律和政府部門缺乏足夠的信心和信賴的情況下，在行政法中確立信賴保護原則就顯得十分必要和迫切。

信賴保護原則注重保護行政相對人的合法權益，在行政權行使過程中，在注重行政效率、維護公共利益的同時，更強調公正，強調對處于弱勢地位的相對人的合理利益的保護，它體現了現代法治公正、平等、人權等基本精神。信賴保護原則在我國行政立法中的確立無疑將對我國的政府建設、法治觀念產生深遠的影響，具有十分重大的理論和現實意義。

2 我國關于信賴保護原則的發展現狀

2.1 相關立法及其作用

長期以來，我國行政法始終堅持的基本原則是行政合法性原則和行政合理性原則，行政法注重的是對行政主體行為的規范，相對忽視了對行政相對人合法權益的保護。改革開放以后，信賴保護原則也開始傳入我國，經過我國學者的長期研究和呼吁，我國行政法實務界也開始關注信賴保護原則。1999年11月最高人民法院通過的《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》中有了體現信賴保護原則的規定，該解釋第59條規定:“根據行政訴訟法第54條第2項規定判決撤銷的被訴具體行政行為，將會給國家利益，公共利益或者他人的合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以責令行政機關采取相應的補救措施。”另外該解釋第58條法關于確認判決的適用方面也規定了責令行政機關采取相應補救措施的內容。這表明我國行政法中信賴保護原則已開始萌芽與發展了。

最有標志性意義的當屬第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議于2003年8月27日通過的《中華人民共和國行政許可法》中的有關信賴保護原則的規定，其中第一次出現了信賴保護的條文，這是我國行政法發展史上的一個里程碑，它標志著行政法上的信賴保護原則在我國行政法上得到確定。《行政許可法》第8條規定:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可決定所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生了重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤銷己經生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”另外，該法第69條中也有關于信賴保護原則的規定:“有下列情形之一的依照本條第一款的規定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。依照本條第二款的規定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。”這一規定與德國或臺灣地區的行政程序法中的信賴保護的規定相比，雖然還不夠完善，但較之以前畢竟是一個很大的進步。

《行政許可法》中規定的信賴保護原則的內涵有這樣幾方面:

(1)公民、法人或者其它組織依法取得的行政許可應當受到法律的保護，除非法律、法規有明確規定的以外，行政機關不得撤銷或變更已經生效的行政許可;

(2)行政機關為了公共利益的需要，在下面兩種情況下可以依法變更或撤回己經生效的行政許可:一是行政許可所依據的法律、法規或規章被修改或者廢止，使行政許可事項不再被允許。二是行政許可所依據的客觀情形不再是原來的而是發生了重大變化。這里需強調的是并非發生這兩種情況就要變更或撤回行政許可，必須是為了公共利益的需要;

(3)行政機關違法作出行政許可決定，導致行政許可被撤銷。如果被許可人對此并無過錯，其合法權益受到損害，行政機關應當依法給予賠償。但是如果被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可，導致行政許可被撤銷，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。

2.2 信賴保護原則在我國發展的不足之處

2.2.1 法理研究不足

在行政法理論研究方面，前些年行政法學者對信賴保護原則關注不夠，使其在我國行政法體系中并沒有受到足夠的重視，對信賴保護原則的研究還不夠深入透徹。這種情況是由我國的行政法傳統造成的。長期以來，為了確保行政權的正確行使，我們把焦點集中在依法行政上，始終堅持行政法的基本原則是行政合法性原則與行政合理性原則。而信賴保護原則從相對方利益的角度出發看問題，只要行政相對方對行政體的行政行為產生合理信賴，且其信賴利益會因行政行為變更而受到損害，那么行政主體就不得改變該行政行為，或者改變后對相對方的信賴利益損失予以補償。不過，近些年來，以上情況已有所改變。隨著行政法研究的不斷發展和完善，國外行政法理論的引入和我國行政法理論研究的深入，信賴保護原則越來越受到關注。

2.2.2 立法上沒有作為普遍原則確立，僅在單行法中有所體現

信賴保護原則作為行政法的一項基本原則，應該貫穿于行政權力運行的全過程，既可以適用于抽象行政行為也可適用于具體行政行為。但目前我國僅在《行政許可法》中體現了信賴保護原則。對于其他各類行政行為是否適用信賴保護原則成為問題。《行政許可法》雖有信賴保護制度的框架規定，但也不是盡善盡美的。具體表現為信賴保護原則雖然多處在實體上得以體現，但卻缺乏必要的程序性規范進行保障。這使得信賴保護原則這一被抱以很高期望值的制度創新難以落實到對行政權力的規制和對相對方合法權益的保護上來。

2.2.3 司法裁判上還不能作為裁判依據

雖然《行政許可法》中的有些條文體現了信賴利益保護原則但是僅僅應用于行政許可領域，并沒有從整個行政法律體系中得以體現，這對于在其他行政法領域存在的問題沒有實際意義，而且從司法角度看，法律原則作為裁判依據目前還存在障礙。為了確保司法審查這一最終救濟途徑，必須把信賴保護這一原則納入立法。

3 我國確立信賴保護原則的完善建議

3.1 信賴保護原則應作為一項基本原則寫入行政法和行政程序法

信賴保護原則應該作為一項行政法的基本原則，其作用不僅在于提供事后的權利救濟，而且在于事先規范行政行為，控制行政行為的態意。因此，信賴保護原則不僅僅是一個法治觀念，而應該作為一個行為準則。借鑒國外的立法經驗，可在《行政程序法》的總則中設立這一原則。因為“《行政程序法》是規范行政主體進行行政行為和行政相對方參與行政行為程序的法律規范的總稱。”○6筆者建議，我國可以以專門條文形式，在行政程序法制定的目的或行政程序法基本原則中加以規定。

3.2 信賴保護原則不僅適用行政許可領域，還應當適用于行政指導、行政合同等行政領域

信賴保護原則作為一項法律原則，其效力即應貫穿整個行政程序中，應適用于受行政程序法規制的所有行政行為。為此，行政程序法應從實體和程序兩個方面加以規定，即從定義、性質、法律依據、方式、原則、主體和適用范圍，尤其是程序和救濟制度，加以規制，使行政指導、行政合同早日步入法制化軌道。

3.3 必須建立和完善行政補償或賠償制度

行政補償，我國目前缺乏相關的程序規范。《行政許可法》第8條只是籠統地規定:“行政機關應當依法給予補償”，但是怎么補償，依照什么樣的程序補償都沒有規定。筆者認為，構建相關的救濟機制時應把握的是:首先應將行政補償案件獨立化;其次，借鑒他國成功經驗，設定申請、協商、調解、裁決幾個步驟達成補償協議，協商不成的情況下，有行政機關依法作出補償的裁決。也就是說采取行政前置程序，先由行政機關作出補償決定，如果相對人不服，再賦予其訴權，使司法成為最終的救濟途徑。

關于救濟制度的完善，筆者認為應從兩個方面下手。一方面是擴大行政訴訟的受案范圍。目前我國行政訴訟的受案范圍是“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”因此，在我國目前還有很大部分行政案件是無法進入訴訟的，比如說抽象行政行為，是無法納入司法審查，這就無法保護相對人的利益。

另一方面是完善《國家賠償法》，加速制定《國家補償法》。提高保護的力度，增加對間接損失的賠償設定，我國在一些立法中雖然提出要給相對人予以補償，但就補償的范圍，補償的程度并沒有專門的法律加以規定，因此筆者認為加快《國家補償法》的立法，也有助于信賴利益保護原則在我國的建立。

參考文獻

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