論地方政府在區(qū)域創(chuàng)新中的職責(zé)定位及作用途徑

摘 要:區(qū)域創(chuàng)新已經(jīng)成為推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的主要作用力。分析了區(qū)域創(chuàng)新和區(qū)域創(chuàng)新體系的內(nèi)涵及不同尺度和類型，并對(duì)政府在推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新中多重身份及對(duì)應(yīng)職責(zé)進(jìn)行了辨析，界定了政府在區(qū)域創(chuàng)新中的多重作用途徑和原則。

關(guān)鍵詞:地方政府;區(qū)域創(chuàng)新;職責(zé)定位

中圖分類號(hào):F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)08-0053-02

1 有關(guān)創(chuàng)新的幾個(gè)概念判讀

1.1 創(chuàng)新的內(nèi)涵與演變

創(chuàng)新(Innovation)的概念最早是由熊彼特提出的，他在1921年的《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》一書中，首次從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度提出了創(chuàng)新理論。他認(rèn)為，一個(gè)經(jīng)濟(jì)，若沒(méi)有創(chuàng)新，是一個(gè)靜態(tài)的、沒(méi)有發(fā)展與增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)之所以不斷發(fā)展，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體系中不斷地引入創(chuàng)新。他所理解的創(chuàng)新盡管局限在了微觀領(lǐng)域，但從內(nèi)容上既包括技術(shù)的創(chuàng)新，又包括市場(chǎng)的創(chuàng)新和組織的創(chuàng)新，因而應(yīng)該理解為是一種廣義的創(chuàng)新。二十世紀(jì)六十年代起，管理學(xué)家們開(kāi)始將創(chuàng)新引入管理領(lǐng)域。世界著名管理學(xué)家彼德-德魯克是較早重視創(chuàng)新的，并發(fā)展了創(chuàng)新理論。他在《創(chuàng)業(yè)精神與創(chuàng)新》一書中更通俗地解釋了創(chuàng)新的功能與概念:創(chuàng)新是創(chuàng)新家特有的工具，是一種賦予資源以新的創(chuàng)造財(cái)富能力的行為，任何使現(xiàn)有資源的財(cái)富創(chuàng)造潛力發(fā)生改變的行為，都可以稱為創(chuàng)新。他還創(chuàng)造性地把創(chuàng)新分為技術(shù)創(chuàng)新和社會(huì)創(chuàng)新。認(rèn)為社會(huì)創(chuàng)新是指在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中創(chuàng)造一種新的管理機(jī)構(gòu)、管理方法或管理手段，從而在資源配置中取得很大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值。在以后的發(fā)展中，諾斯等著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家又對(duì)創(chuàng)新的內(nèi)涵給予了進(jìn)一步的明確。他們認(rèn)為，世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新不斷相互促進(jìn)的過(guò)程。同時(shí)由于社會(huì)各方面都面臨著用新方法了提高效率的任務(wù)，不同的研究者開(kāi)始從自己所強(qiáng)調(diào)的方面來(lái)賦予創(chuàng)新以新的內(nèi)涵，于是在技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上，又有了知識(shí)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、市場(chǎng)創(chuàng)新等多種提法。

值得注意的是，受熊彼德創(chuàng)新理論的影響，目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)創(chuàng)新的研究范圍過(guò)于狹窄，大多數(shù)學(xué)者仍只局限技術(shù)創(chuàng)新的研究。因此，所謂“經(jīng)濟(jì)行為”只是涉及微觀經(jīng)濟(jì)行為、企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為，并沒(méi)有從宏觀經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的角度去考慮創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。很多學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)是從發(fā)明的產(chǎn)生到商業(yè)化應(yīng)用的技術(shù)創(chuàng)新的縱向系統(tǒng)運(yùn)行，而很少考慮其他變量(諸如政策因素、科研基礎(chǔ)社會(huì)環(huán)境等)的作用。這是造成目前我國(guó)各地在推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新過(guò)程中政府應(yīng)如何發(fā)揮作用的理論依據(jù)不足的重要原因。

1.2 區(qū)域創(chuàng)新

區(qū)域創(chuàng)新(Regional Innovation)，是廣義的創(chuàng)新實(shí)踐在區(qū)域的具體體現(xiàn)。可表述為:由地方政府立足區(qū)域?qū)嶋H主導(dǎo)推動(dòng)，以創(chuàng)新制度(政策)和構(gòu)建完善的區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)為前提，通過(guò)激發(fā)各區(qū)域創(chuàng)新主體的積極性，優(yōu)化各主體間協(xié)作效率來(lái)推動(dòng)新技術(shù)和新知識(shí)研究、開(kāi)發(fā)和擴(kuò)散應(yīng)用，并以此促進(jìn)區(qū)域技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的過(guò)程。與國(guó)家創(chuàng)新相比，目前我國(guó)的區(qū)域創(chuàng)新更多地是由地方政府將中央政府的創(chuàng)新政策和制度具體化到區(qū)域政策和經(jīng)濟(jì)行為之中，并根據(jù)各自區(qū)域的經(jīng)濟(jì)文化特征加以豐富和補(bǔ)充;在創(chuàng)新的指向上更加注重和鼓勵(lì)富有區(qū)域特色和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)群的創(chuàng)新和發(fā)展;在區(qū)域創(chuàng)新過(guò)程中企業(yè)的核心作用顯得更加突出。值得注意的是，不論是國(guó)內(nèi)和國(guó)外，區(qū)域創(chuàng)新在整體上都應(yīng)該首先被理解成是一種政府主導(dǎo)下的區(qū)域行為，與企業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的微觀經(jīng)濟(jì)屬性不同，是一種宏觀或是中觀尺度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為。

1.3 區(qū)域創(chuàng)新體系

區(qū)域創(chuàng)新體系(Regional Innovation System，RIS)是指在一定的地域空間范圍內(nèi)，參加創(chuàng)新的企業(yè)、政府、大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等行為主體組成的，對(duì)區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等產(chǎn)生影響，并通過(guò)相互作用而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新功能的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。區(qū)域創(chuàng)新體系是國(guó)家創(chuàng)新體系的重要組成部分，它體現(xiàn)國(guó)家創(chuàng)新體系的層次性特征，區(qū)域創(chuàng)新體系的多樣性是國(guó)家創(chuàng)新體系的活力所在，區(qū)域創(chuàng)新能力是構(gòu)筑國(guó)家創(chuàng)新能力的重要基礎(chǔ)。區(qū)域創(chuàng)新體系的側(cè)重點(diǎn)是培育技術(shù)開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)移、應(yīng)用、擴(kuò)散能力。

區(qū)域創(chuàng)新體系的基本構(gòu)成要素包括:①創(chuàng)新活動(dòng)的行為主體。主要有企業(yè)、科研院所和學(xué)校、政府、中介組織等，各自以不同的功能和優(yōu)勢(shì)，對(duì)區(qū)域創(chuàng)新體系的完善和發(fā)展發(fā)揮作用。②各創(chuàng)新行為主體之間的聯(lián)系和運(yùn)行機(jī)制。包括各創(chuàng)新行為主體的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)機(jī)制是否健全和主體之間是否實(shí)現(xiàn)資源配置合理，運(yùn)行高效，各自優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮等。③創(chuàng)新生態(tài)。包括區(qū)域內(nèi)部的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、創(chuàng)新政策、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境、創(chuàng)新文化環(huán)境等。

1.4 區(qū)域創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)

區(qū)域創(chuàng)新作為一種區(qū)域整體行為，其實(shí)現(xiàn)過(guò)程大致可分為以下五個(gè)階段:一是地方政府制定區(qū)域創(chuàng)新規(guī)劃。二是地方政府營(yíng)造創(chuàng)新活動(dòng)所必須的完整社會(huì)創(chuàng)新生態(tài)。三是構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系。四是通過(guò)優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)的作用和提高系統(tǒng)內(nèi)各創(chuàng)新主體各自的能動(dòng)性以及相互之間的協(xié)同性，提高整個(gè)創(chuàng)新體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。五是由地方政府對(duì)前前一段時(shí)間的區(qū)域創(chuàng)新情況做出評(píng)估，并結(jié)合實(shí)際需要通過(guò)重新調(diào)整區(qū)域創(chuàng)新規(guī)劃和優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)引導(dǎo)區(qū)域創(chuàng)新進(jìn)入再一次的循環(huán)(見(jiàn)圖1)。

圖1 區(qū)域創(chuàng)新流程圖

2 地方政府在區(qū)域創(chuàng)新和區(qū)域創(chuàng)新體系中不同角色的判別

綜合上述分析，我們至少可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論:第一，創(chuàng)新的內(nèi)涵在不斷擴(kuò)大。最初的創(chuàng)新概念內(nèi)涵中技術(shù)創(chuàng)新的成分和屬性更多一些。而在以后不斷的創(chuàng)新實(shí)踐中，人們將創(chuàng)新的內(nèi)涵擴(kuò)展得更加寬泛，也使得創(chuàng)新內(nèi)涵在技術(shù)創(chuàng)新之外又被賦予了更多的經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的內(nèi)容和屬性。這就要求我們?cè)谟脛?chuàng)新理論指導(dǎo)創(chuàng)新實(shí)踐的過(guò)程中，要擺脫僅僅從技術(shù)創(chuàng)新角度去理解創(chuàng)新的思維定勢(shì)，而把推進(jìn)創(chuàng)新的實(shí)踐建立在對(duì)創(chuàng)新概念全面完整的理解之上。第二，創(chuàng)新作為一種社會(huì)實(shí)踐行為，體現(xiàn)和作用于不同尺度的區(qū)域或主體，便形成了國(guó)家創(chuàng)新、區(qū)域創(chuàng)新或者產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、企業(yè)創(chuàng)新等不同等級(jí)或尺度的分異，并圍繞創(chuàng)新活動(dòng)形成不同尺度和特征的創(chuàng)新體系。第三，政府在不同尺度或等級(jí)的創(chuàng)新中發(fā)揮作用的程度以及原則和途徑不同，在實(shí)踐中應(yīng)注意從橫向和縱向上進(jìn)行界定和區(qū)分，不能跨尺度、跨類型地將政府的作用相互混淆對(duì)待。在推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新層面，政府的職能可分為外部(宏觀)職能和內(nèi)部(微觀)職能兩種。

2.1 地方政府在推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新過(guò)程中的外部(宏觀)職能與作用途徑

地方政府在推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新過(guò)程中的宏觀職能或外部職能是指政府在區(qū)域創(chuàng)新體系以外，作為區(qū)域創(chuàng)新決策和推動(dòng)者、方案設(shè)計(jì)者、體系構(gòu)建者、環(huán)境營(yíng)造者、系統(tǒng)運(yùn)行協(xié)調(diào)者、創(chuàng)新效率評(píng)估者的職能，主要包括:

第一，制定和完善區(qū)域創(chuàng)新規(guī)劃。結(jié)合區(qū)域外部環(huán)境和內(nèi)在發(fā)展需求，確定區(qū)域創(chuàng)新目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略模式和創(chuàng)新措施等。

第二，營(yíng)造區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)。培育創(chuàng)新文化、營(yíng)造創(chuàng)新氛圍，從基礎(chǔ)設(shè)施、人才供給等方面建立各種區(qū)域創(chuàng)新的支持系統(tǒng)和服務(wù)平臺(tái)。

第三，構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系。通過(guò)與創(chuàng)新有關(guān)的制度和機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)各創(chuàng)新主體和資源的有效聯(lián)系。

第四，維護(hù)和優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的運(yùn)行。通過(guò)調(diào)控、監(jiān)管、服務(wù)等措施力求區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)高效能運(yùn)行(見(jiàn)圖2)。

圖2 政府在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中作用機(jī)理圖

2.2 地方政府在區(qū)域創(chuàng)新中的內(nèi)部(微觀)職能與作用途徑

地方政府在區(qū)域創(chuàng)新中的內(nèi)部(微觀)職能是指其在區(qū)域創(chuàng)新體系內(nèi)部，作為創(chuàng)新主體之一與企業(yè)、大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)和中介組織直接發(fā)生各主體相互之間的作用行為。與政府通過(guò)營(yíng)造公共環(huán)境間接對(duì)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)各主體發(fā)生作用不同之處是，這時(shí)的政府行為更象是以市場(chǎng)主體的身份直接進(jìn)行的參與。主要途徑包括:政府直接出資，組織具有關(guān)鍵共性特點(diǎn)的技術(shù)課題攻關(guān);動(dòng)用地區(qū)財(cái)政直接投資為大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)建設(shè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室;通過(guò)政府采購(gòu)行為，以預(yù)付定購(gòu)金、以略高于成本和進(jìn)口貨的價(jià)格大量收購(gòu)早期創(chuàng)新產(chǎn)品等。實(shí)質(zhì)上，這些都可以視為政府在特殊情況下為降低其他創(chuàng)新主體進(jìn)入市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，縮短創(chuàng)新周期而采取的超常規(guī)手段。

3 提高地方政府在區(qū)域創(chuàng)新中的主導(dǎo)能力的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

3.1 加強(qiáng)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)的引導(dǎo)和扶持

政府從發(fā)展戰(zhàn)略的高度或者根據(jù)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新活動(dòng)給予積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)，不僅非常必要，而且是國(guó)際通行的做法。從目前實(shí)踐中看，政府在制定戰(zhàn)略規(guī)劃、突破體制、機(jī)制“瓶頸”、完善創(chuàng)新支持體系、實(shí)施產(chǎn)業(yè)技術(shù)公關(guān)以及加強(qiáng)“軟”硬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面應(yīng)承擔(dān)起組織發(fā)動(dòng)和系統(tǒng)整合等重要角色。在主導(dǎo)區(qū)域創(chuàng)新的過(guò)程中，政府應(yīng)按照由直接向間接、由微觀向宏觀、由行政向經(jīng)濟(jì)、法律手段轉(zhuǎn)變的原則，通過(guò)宏觀調(diào)控、創(chuàng)造條件、環(huán)境以及提供服務(wù)等多種方式扶持、引導(dǎo)創(chuàng)新。在容易出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的地方，要以滿足公共需要為立足點(diǎn)，探索建立起良性運(yùn)行的的公共財(cái)政框架，適時(shí)適度介入基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目建設(shè)，創(chuàng)造良好的鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新的外部經(jīng)濟(jì)和投資環(huán)境，吸引資源流入，消除行政區(qū)域內(nèi)自我循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的體制基礎(chǔ)。要根據(jù)新時(shí)期的職能重新定位，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，切實(shí)轉(zhuǎn)變管理方式，提高管理效率，降低管理成本，將“行政—控制型管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)則—服務(wù)型管理”。

3.2 強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用

要繼續(xù)強(qiáng)化市場(chǎng)制度建設(shè)，規(guī)范市場(chǎng)的行為準(zhǔn)則，消除不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種限制，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)公正、公正、公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，是市場(chǎng)對(duì)創(chuàng)新的各種需求真正能夠反饋到企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。要進(jìn)一步落實(shí)完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代企業(yè)制度，使市場(chǎng)在創(chuàng)新資源配置中切實(shí)起到基礎(chǔ)作用。要明確企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是企業(yè)真正在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，成為既能享受利益，又能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立法人，成為有創(chuàng)新動(dòng)力的集創(chuàng)新投資、決策和收益為一體的市場(chǎng)主體。要把握好政府引導(dǎo)和市場(chǎng)內(nèi)在調(diào)節(jié)的關(guān)系，力求做到相輔相成、相得益彰，在創(chuàng)新過(guò)程中，凡是市場(chǎng)力量能夠充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域和方面，政府都不要過(guò)多地介入。

3.3 把體制、機(jī)制和政策體系的完善作為重要著力點(diǎn)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度的存在，可以解決不斷出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題和約束人們的競(jìng)爭(zhēng)與合作方式，在區(qū)域創(chuàng)新中，制度的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是可以降低創(chuàng)新的不確定性和交易費(fèi)用。二是提高對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)。為此，政府應(yīng)深入推進(jìn)科技部門行政管理、行業(yè)技術(shù)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、民營(yíng)及中小企業(yè)管理、科技中介服務(wù)等領(lǐng)域的配套改革，建立產(chǎn)權(quán)、政府采購(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)投資等一系列制度，合理引導(dǎo)和規(guī)范區(qū)域創(chuàng)新主體的行為。要以鼓勵(lì)要素流動(dòng)和利益公平分配為核心，建立企業(yè)為主體，市場(chǎng)為導(dǎo)向，產(chǎn)學(xué)研一體化為核心的創(chuàng)新機(jī)制。要注重區(qū)域政策體系的建立和完善，借助政策工具發(fā)揮政府在推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新中的激勵(lì)、引導(dǎo)、保護(hù)和調(diào)節(jié)作用，最大限度地釋放企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的內(nèi)在潛能，有效地利用好各類人力、財(cái)力和物力資源。

3.4 注重區(qū)域創(chuàng)新文化的培養(yǎng)和構(gòu)建

創(chuàng)新文化和創(chuàng)新精神是區(qū)域創(chuàng)新動(dòng)力的重要源泉之一。政府一定要把營(yíng)造創(chuàng)新文化、弘揚(yáng)創(chuàng)新精神作為推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新的重要的工作內(nèi)容，大力宣傳創(chuàng)新思想，增強(qiáng)全社會(huì)的創(chuàng)新意識(shí)，建設(shè)良好的創(chuàng)新文化氛圍。要注重在發(fā)掘繼承我國(guó)傳統(tǒng)文化創(chuàng)新價(jià)值觀念的基礎(chǔ)上，深入研究，借鑒國(guó)外創(chuàng)新文化及其成果，構(gòu)建和倡導(dǎo)具有中國(guó)特色和區(qū)域特色的創(chuàng)新文化價(jià)值體系。要在全社會(huì)形成以創(chuàng)新為榮、創(chuàng)新為魂的價(jià)值觀，以人為本的科技進(jìn)步觀，開(kāi)放協(xié)作的競(jìng)爭(zhēng)觀，形成對(duì)“鼓勵(lì)創(chuàng)新，寬容失敗”的社會(huì)價(jià)值認(rèn)同。要建立一種鼓勵(lì)創(chuàng)新和發(fā)展的良性的社會(huì)激勵(lì)機(jī)制，使那些積極創(chuàng)新、勇于進(jìn)取的創(chuàng)新主體和創(chuàng)新精英在為社會(huì)作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也能得到更多的利潤(rùn)和回報(bào)，從而帶動(dòng)激發(fā)更多資源的創(chuàng)新動(dòng)力。

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