我國勞動監察制度的法律分析

摘 要:勞動監察有保障整個勞動法律系統全面實施的功能，主要分析了我國的勞動監察制度，指出了我國現行勞動監察制度存在問題，提出了完善措施。

關鍵詞:勞動監察;勞動監察對象;勞動監察范圍;勞動監察措施

中圖分類號:D9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)08-0245-02

勞動監察制度對于勞動法律、法規的貫徹和實施，用人單位和勞動者之間力量關系的衡平，勞動者合法權益的保護，進而促進勞資關系的和諧具有在重要意義。現有的勞動監察制度存在著諸多問題，需要進一步改革與完善。

1 勞動監察制度概述

勞動監察制度是授權勞動保障行政機關以國家的名義對用人單位貫徹執行勞動和社會保障法律、法規、規章情況進行強制性的監督檢查，以糾正違法行為，保證各項勞動法律、法規、規章的實施的法律制度。我國的勞動監察制度始于建國初期，但那時的勞動監察工作僅限于勞動安全監察。1993年8月，原勞動部發布了《勞動監察規定》，對勞動安全監察以外其他方面勞動監察的一般規則作了規定。1994年7月。《勞動法》頒布，進一步明確了勞動監察制度。1995年、1996年，原勞動部又相繼頒布了《勞動監察程序規定》、《處理舉報勞動違法行為規定》。隨后，各省、自治區、直轄市也相繼制定了地方性規范和規章。這些法律法規，為我國勞動監察制度的建立和發展法律依據和處理規則，為維護《勞動法》的貫徹實施和勞動者的合法權益的保護起到了積極作用。根據目前的有關規定，國務院勞動保障部行政部門主管全國的勞動保障監察工作，縣級以上各級人民政府勞動保障行政部門主管本行政區域范圍內的勞動保障監察工作。

2 國現行勞動監察制度存在的問題

2.1 勞動監察對象不清

《勞動監察規定》確定的勞動監察對象有三類:一是用人單位(包括企業、個體經濟組織以及與勞動者建立勞動關系的國家機關、事業單位、社會團體);二是勞動者;三是事業或中葉夫婦機構，如社會保險經辦機構、職業介紹機構、職業技能鑒定機構等。而《勞動法》僅將用人單位納入監察對象。從18個省(自治區、直轄市)的地方法規來看，確定勞動監察對象為用人單位的有9個;確定為用人單位和事業機構的占6個;上述三類都包含的有3個。這種立法的混亂，導致了監察工作的苦難。除了對上述三類勞動監察對象有較大爭議外，實踐中對另一類勞動監察對象的爭議也越來越多，即非法用工主體是否屬于勞動監察對象。由于現行法律法規沒有對此作出明確規定，在實踐中產生了不同的觀點。一種意見認為，對非法用工主體只要存在雇傭關系，如未經注冊登記家庭作坊雇傭勞動者的行為，就應作為監察對象;另一種意見認為，《勞動法》所規定的用人單位應具有用人的權利能力和行為能力，非法用工主體并不具備《勞動法》所規定的權利能力和行為能力，不應列入監察對象。

2.2 勞動監察內容界定不清

(1)勞動監察內容與勞動爭議仲裁內容界定不清。

目前，我國保護勞動者合法權益的執法制度主要有兩套執法體系:一套是以勞動爭議的調解、仲裁委內容的處理程序;另一是以勞動監察為主要的勞動監督檢查制度。兩套制度如何運行，《勞動法》并沒有明確規定，而從現行的相關解釋和實踐來看，也是職責交叉，各行其事。從收案范圍看，兩種執法制度出現大面積重合現象。

(2)各地立法不一致。

由于各地對勞動監察對象的認識不一，在對監察內容方面的規定也不盡相同。如《勞動監察規定》中規定，對勞動合同的訂立和履行情況屬于勞動監察的內容;《上海市勞動監察規定》則僅規定了勞動合同訂立的情況;《吉林省勞動保障監察條例》則規定為勞動合同的訂立、履行、終止或解除的情況。類似的情況在各省市的地方性立法中比比皆是，這種情況給勞動監察工作帶來了很多障礙及負面影響。

2.3 勞動監察執法期限規定不明

(1)勞動監察受理時效的規定不明。

《勞動法》中并沒有規定立案生效的問題，《行政處罰法》出臺之前，對此并沒有相關規定。《行政處罰法》出臺后，原勞動部辦公廳1997年《對〈關于職工對企業作出的行政處分不服能否通過勞動監察途徑解決等問題的請示〉的復函》中指出:“根據《行政處罰法》第29條規定，為便于勞動行政部門調查取證和采取有力措施制止和糾正勞動違法行為，勞動者一般應自用人單位違法行為發生之日起兩年內進行舉報。”據此，一般認為，勞動監察受理實效為2年。但從復函的依據和權限來看，2年并不能作為勞動監察的受理時效，而只適用于涉及勞動行政處罰的案件，對于勞動行處理的案件并不適用。

(2)對監察期限的規定不完善。

2004年12月1日實施的《勞動保障監監察條例》17條規定:“勞動保障行政部門對違反勞動保障法律、法規或者規章的行為的調查，應當自立案之日起6個工作日內完成;對情況復雜的，經勞動保障行政部門負責人批準，可以延長30個工作日。”該規定對案件處理過程中是否能中止或兌期限能否計算的問題，并沒明確規定。這樣，如果在勞動監察中遇到這類問題時，就缺乏操作的依據和標準，給勞動監察工作帶來了很大的困難。勞動違法案件特別是工資拖欠案件有其自身的特殊性。工資是勞動者賴以生存和發展的基礎，得不到工資，意味著勞動者的生存受到挑戰，因此具有很強的時間性。從實踐來看，這么長的時間也給用人單位逃避責任提供了條件和機會，對勞動保障部門的執法帶來了很大難度，勞動者合法權益得不到及時的保障，甚至會引起社會的不穩定。

2.4 勞動監察執法上存在問題

(1)低級別的勞動執法難保證其獨立性。

我國勞動監察機構，在國家一級，只是勞動和社會保障部法制司下屬的一個處級單位。在地方，根據規定，縣級以上勞動行政部門主管勞動監察工作，勞動監察機構一般為事業單位，受勞動行政部門委托行使行政執法權。由于勞動監察機構的級別低、待遇差，難以吸收引進較高素質的人員加盟該隊五，勞動監察員的素質難以提高。再加上隸屬性質，容易受到來自其領導機關的和各級政府部門的執法干預，難以保證獨立執法。

(2)勞動行政強制措施缺乏。

目前勞動監察只有行政處罰權與處理權，立法并未賦予勞動保障部門采取行政強制措施的權力，在一些案件的處理上力不從心，導致許多勞動監察案件的調查取證工作難以順利展開。如查出被拖欠工資，非法職業中介等案件時，一些他違法行為人常采用逃逸、毀損名冊、變賣或轉移財產等方式逃避監督檢查，勞動監察部門的監察人員不能像法院辦案人員那樣采取相應地行政強制措施，導致勞動者被侵害的權利得不到有效保護，勞動執法的作用得不到有效發揮。

(3)監察處罰力度不夠。

我國勞動立法是“公法私法化”的過程，對違法行為追究的法律責任個側重于民事責任，對違反強制性法律規范行為缺乏處罰依據，如企業主部簽訂勞動合同、故意拖欠克扣工資等。在不少地區，勞動監察作出的行政處罰決定得不到執行，企業違法幾乎成普遍情況。法律無法起到所應有的強制、教育和指引作用。

(4)缺乏勞動監察過程中的獎懲制度。

勞動監察屬于事業編制單位，不是一級獨立機構，在人事、財政等方面受制于勞動和社會保障部門，缺乏自主性，工作人員的經濟和政治待遇難于改善，缺乏激勵機制。在監督方面，勞動監察不屬于一級政府機關，勞動執法的監督由人大機關完成，缺乏必要的社會監督和輿論監督。由于沒有相應的獎勵制度，就不能夠有效地調動勞動監察人員主動執法的積極性。同時因未實行勞動監察過錯責任追求制度，就不能有效地預防執法過錯的發生，切實保護勞動關系雙方的合法權益。

(5)勞動監察的目的被扭曲。

保護勞動者權益是勞動監察最直接，最實質性的目的。但是，檢查工作由地方政府主管，尚禮勞動監察部門對下級的制約有限，不少地方政府以經濟發展為第一要務，擔心勞動監察工作影響招商引資，而對其施加不當干預。如有的地方政府以行政命令的方式規定勞動監察機構不得隨意到企業監察、到企業監察須政府領導批準。在放保護主義的影響下，他們的目的在于維護社會穩、促進經濟發展。

2.5 勞動監察機構缺乏足夠人員配備

我國勞動監察人員在數量上與其工作量是不匹配是一個明顯的事實。據數據表明:“以1998年度勞動監察方針為例，擬實施專案監察18項，其中初查2826廠次，復查4670廠次，移送案件1738件;勞動條件檢查5995廠次，移送處分率為33.3%;勞工安全衛生檢查350042廠次，移送處分率為16.2%。”可看出勞動監察單位已盡了相當努力，但由于我們事業單位數量越來越增多，其檢查至普遍程度卻相當有限。

3 完善我國勞動監察制度的措施

3.1 明確勞動監察的范圍和對象

勞動監察的范圍應主要是強制性法律和勞動基準方面的規定。這既有利于《勞動法》的貫徹，也有利于避免勞動監察力量分散，影響監察效果。如對勞動合同的情況，我們認為勞動監察應只涉及勞動合同的訂立與否，這屬于《勞動法》的強行規定;對于勞動合同履行過程中發生的問題屬于雙方可自主協商的內容，不應成為勞動監察的范圍。在監察對象上，本人認為對象應限于用人單位，而不包括勞動者。至于非法用工主體是否為監察對象，從勞動監察的法定性和行政性來看，現階段不宜將非法用工主體作為監察對象，其對勞動者的侵權行為應通過民事途徑解決。

3.2 以立法形式明確勞動監察員的職責

這一點上，國外勞動監察制度的有關規定，尤其國際勞工組織的標準及《勞動監察公約》的有關規定值得我們借鑒。在國際勞工公約和各國的相關法律法規中，都有關于勞動監察員執行公務時所擁有權利的規定，這既是對監察機構權威的制度保證，也是對勞動監察員開展工作的法律保證。勞動監察主體——勞動監察員在履行檢察職責過程中應享有的法定權利主要有檢察權、詢問審核權、處置權、請求協助權、事先不作出警告進行監察的權力。勞動監察公約還規定，監察員不得與其監察的企業有任何直接或間接的利益關系，應遵守保密義務。《勞動法》作為勞動監察制度的基準法，有必要以法律條文形式明確規定，勞動監察員的權利義務、資格條件等，這又有利于加強我國勞動監察機構的執法力度。

3.3 提高勞動監察的人員隊伍的素質

有些地方不管學歷高低、專業是否對口、是否從事勞動監察工作、是否有必要的法律知識，只要是退伍兵、轉業軍官、中專畢業生和勞動監察系統家屬的子弟都有可能進去這種隊伍，只要進入隊伍，都能順理成章的成為勞動監察員。另外，按照有關規定，從事勞動監察的人員在上崗前應當受1年半至2年的專業培訓，只有在熟悉勞動法規和熟練運用法律法規，分析和處理問題后才能上崗。勞動監察員的資格也由勞動法加以規定，以法律形式確立監察員資格，對我國勞動監察員進行國家資格考試，建立一支高素質的勞動監察大隊伍。

3.4 完善對勞動違法行為的制裁措施

我國對勞動違法行為的懲罰側重于追究民事責任、輕行政處罰、少刑事責任，這不利于對勞動權益的保護。大量的勞動違法案件表明，當民事賠償和行政處罰已不足以保障勞動權益的情況下，加強對侵犯勞動權益的刑事責任追究，是唯一的選擇。從國外對勞動權益的刑法保護看，其保護的范圍相當廣泛。如《法國刑法典》有關于侵犯勞動平等權、使用童工、妨害工會活動的犯罪條款，《美國刑法典》第29篇第186條節規定了妨害工會利益的犯罪條款。借鑒外國立法例，我國也可以增加勞動平等權、休息休假權、勞動報酬權、社會保障權、組織工會權益及婦女、未成年人特殊權利的刑法保護勞動監察是防止和避免勞動爭議的重要手段。

參考文獻

[1]黎建飛.強化勞動監察的意識與職能[J].中國勞動保障，2005，(12).

[2]翟玉娟.中國勞動監察的困境與挑戰——以勞動行政部門的屢屢敗訴為例[J].行政與法，2008，(08).

[3]蔡吉恒.建立勞動保障監察與司法有效銜接機制[J].中國勞動，2009，(09).