城鄉統籌視角中的農村宅基地使用權制度創新

摘要：隨著城市化進程的加快，農業人口向城鎮的大規模遷移，國家統籌城鄉發展戰略的提出，源于計劃經濟體制和城鄉二元背景下的農村宅基地制度逐漸暴露出許多問題，農村宅基地使用權制度改革和完善勢在必行。通過分析中國現行農村宅基地使用權制度存在的問題和弊端，結合農村宅基地使用權制度地方創新實踐，提出了中國農村宅基地使用權制度的創新思路。

關鍵詞：農村宅基地；使用權制度；流轉；創新

中圖分類號：F320.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）34-0061-03

中國的宅基地分為農村住宅用地和城鎮住宅用地，城鎮住宅用地可以自由流轉，城市居民可以通過取得土地使用權的方式讓自己的房屋所有權擁有完整的法律地位和經濟內涵，但是農村宅基地使用權卻從未放開流轉。這種對立的城鄉二元住宅用地制度引發了不少的爭論，農村宅基地是否可以上市自由流轉，如何流轉才能有效保護農民的權益和集體土地權益是當前學術界討論的熱點，也是未來城鄉協調發展要解決的焦點問題。

一、現行農村宅基地使用權制度存在的問題和弊端

1.現有法律對宅基地使用權流轉形成限制。根據產權經濟學的基本原理，產權只有實行正常轉讓，才能使產權效益實現和交易成本降低，否則會相反。國內外經濟發展的歷史與現實表明，一切稀有資源優化配置的主要途徑就是流動轉讓。土地能否合理的流轉，決定著土地配置效率的提高。但是中國法律對宅基地使用權的流轉持謹慎的態度，《土地管理法》規定，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”“農民經濟所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”可見，農民享有宅基地使用權但不能隨意處分，而宅基地上建造的房屋及其附屬設施可以處分。根據“地隨房走”原則，轉讓房屋必然會造成宅基地使用權流轉的事實。為防止農村宅基地流入非集體經濟組織的成員手中，2004年政府出臺《關于加強農村宅基地管理的通知》明文禁止了城鎮居民購買宅基地。

法律對宅基地使用權流轉雖然沒有完全限制，宅基地使用權可以隨地上建筑物的轉讓而轉讓，但是受讓的對象必須是本集體經濟組織內部成員。《擔保法》規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。《物權法》關于宅基地的條款也基本上延續了上述法律法規的規定。

2.農村宅基地流轉受限造成城鄉居民房屋產權的不平等。房屋是一種特殊的財產，房地一體，任何房屋都離不開土地。按照當前的城市房地產管理制度，當房屋產權發生變動時，其依附的土地所有權也隨之發生變動，即“地隨房走”。城市居民可以通過取得房屋產權的形式，實現產權房的自由流轉，由于農村宅基地使用權流轉受限，實際上限制了農村房屋的自由轉讓。因此有學者提出，中國農村住房產權不是獨立的產權，具有明顯的“所有權殘缺”特征[1]。在現有政策法規下，農民只能將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶，一般情況下，符合宅基地分配條件的農戶不會購買一處舊房來取得宅基地的使用權，更愿意申請分配一處新宅基地。因此，農村房屋的潛在購買者范圍極小，結果只能是房屋閑置或以比較低的價格轉讓，導致農民房屋因不能交易失去財產性。

3.農村宅基地取得制度不合理。其一，通過調查發現，農村宅基地使用權的產生更多遵循的是非法律化的鄉土規則[2]。《土地管理法》規定，農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。但是法律上并沒有對宅基地使用權的審批程序和審批內容做出具體明確的規定，導致農村宅基地使用權審批工作不規范，許多地方的審批權主要集中在村組干部的手中，農村宅基地多占、超占情況突出。其二，農村宅基地使用權的取得具有無償性。中國法律規定宅基地使用權的取得和使用不需要繳納費用。雖然有的地區農民取得宅基地使用權需要繳納一定的費用，但同宅基地的價格相比，繳納的費用微乎其微，也就是說農民取得宅基地使用權的成本基本為零。這種制度安排造成很多地方宅基地超占、多占現象嚴重，造成土地資源的浪費。

4.農村宅基地使用權監管體制不完善。一是農村宅基地使用權登記制度不完善。從調查情況看，大部分農戶沒有申領宅基地使用權證或房產證[2]，登記制度的不完善給將來的產權糾紛埋下隱患，也造成了司法和管理上的困難。二是農村宅基地使用權管理失效。缺乏建設用地規劃，亂建亂占情況嚴重，有的村莊向外、尤其是向交通便利的地方急劇擴展，使老宅基地空置閑置，形成“空心戶”、“空心村”。

5.農村宅基地制度造成了宅基地資源的閑置，不利于宅基地的節約集約利用。隨著中國工業化、城市化加速發展，出現了農村人口向城市的歷史性轉移、遷徙，在全國農業人口減少的同時村莊用地卻反而增加，如中國城市化率從1978年的17.93%，提高到2006年到25.98%，正是在城市化增長最快的這10年中，全國農業人口減少了1.28億，村莊用地卻增加了100萬畝（其中新增宅基地約80萬畝），人均宅基地面積從0.29畝上升到0.34畝[3]。由于中國現有農村宅基地“無流轉、無期限、無償使用”的政策現狀，致使農民進城購房成為“城鄉兩棲”居民，擁有“城鄉兩權”住宅，但農村住房又不能實現自主流轉交易，進而造成很多農村住房閑置、荒蕪。

6.現行農村宅基地使用權制度與中國城市化目標不相一致。城市化過程使農村剩余勞動力向城市轉移，大量農村人口進人城市，其中有不少人在城市長期居住，實際上已經融人城市生活。農村人口的減少必然帶動農村建設用地需求的減少，但是，很多進城農民即使在城市有穩定的收入和居所，卻仍然占有農村住房和宅基地而不忍放棄。農村土地制度隱含著對農村勞動力在集體之間的自由流轉的限制，以及對土地向非集體成員流轉的限制。當農村宅基地無法通過轉讓產生預期收益時，農民只好選擇讓其閑置。農村宅基地的價值無法通過流轉獲得增加，也不能夠促使土地資源向更高回報率的方向流動。現行農村宅基地制度阻礙了勞動力、資金和土地的合理配置，限制了農村生產力的進一步提高。稀缺的土地資源難以優化配置，無法實現其應有的經濟價值，一方面，造成城市發展缺少必要的建設用地，另一方面，卻因土地價格低廉使得大量農村宅基地被空置、廢棄而不能得到有效利用。

二、農村宅基地使用權制度地方創新實踐及評析

隨著城鄉一體化的快速發展，針對農村宅基地存在的突出問題，依據循序漸進，先易后難的原則，許多地方在建設用地和拆遷置換過程中對農村宅基地制度創新做了大膽的嘗試和探索，其具體做法有：

1.天津“以宅基地換房”模式[4]。具體做法是：農民以宅基地（包括村莊用地）換取城鎮住宅，遷入小城鎮居住，對原有村莊范圍按新城鎮占地面積的土地進行復耕，“宅基地換房”節約出的建設用地，一部分整理拍賣后充作建設費用，另一部分為經濟建設的儲備用地或置換指標。

2.四川省在2008年汶川地震后的災后重建過程中，針對重災縣市出臺了聯建政策，外部資金可進入農民宅基地重建領域，并取得合法的房屋產權證，初步具備了流轉前提[5]。這事實上打破了城市居民不能到農村購買房產的禁令，也是迄今為止通過官方許可的外部居民獲取農村房屋產權的唯一案例，在農村宅基地制度創新上有了實質性的突破。

3．重慶市2009年12月正式成立農村土地交易所，推出以“地票”交易為核心的農村宅基地置換流轉模式。所謂“地票”，是包括農村宅基地在內的農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。該憑證作為“地票”即可直接進入農村土地交易所進行交易。通過公開競購取得城鄉建設用地掛鉤指標的地票持有人則可以申請將其納入年度新增加建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地。

“地票”交易的核心，是“先造地后用地”，先把農村建設用地復墾為耕地后，才在城市新增建設用地，城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，在城市建設用地大量增加的同時農村耕地面積不會減少，一方面，農村閑置土地資源依法有序退出，解決農村建設用地浪費問題；另一方面，城市建設用地有比例有節奏增加，緩解城市建設用地緊張的矛盾，但城鄉建設用地的總量不會增加、耕地總量不會減少。以重慶市為例，重慶農業人口人均生活用地在250平方米以上，而城市人均用地只有80多平方米，一個農村人口轉化為城市人口，就可節約出170平方米的建設用地。如果未來二十年全國按4億人口轉移進入城鎮計算，按“地票”模式，則將節約680億平方米建設用地，相應增加1億畝耕地。

這幾種地方創新模式的相同之處在于突破了宅基地限制流轉的法律框架，彰顯了宅基地的財產價值，讓農民參與工業化、城市化過程，分享了土地增值收益，增加了農民收入。不同之處在于，“以宅基地換房”模式改變了集體土地的所有權，無法保障農民的土地權益，一定程度上相當于“變相的征地”，但其巧妙地規避了國家法律，大大提高失地農民的補償標準，一定程度上保護了農民的利益，有效地化解了征地制度的缺陷，在目前中國縣鄉財政緊張及集體收益不足的狀況下能達到地方政府、集體、農民等各參與主體的一致性同意，具有較強的生命力和適應性。

“地票”交易模式通過土地交易所公開交易土地指標，在不改變土地權屬、不改變現行土地制度的前提下，充分兼顧國家、集體和農民的利益。實現農村集體建設用地遠距離、大范圍的置換，使城郊級差地租向偏遠農村地區轉移，大大提升了偏遠地區的土地價值，促進農民增收和改善農村生產生活條件，實現城市反哺農村、發達地區支持落后地區發展的目的。

“宅基地入市流轉”模式在不改變集體土地所有權的基礎上賦予農民完整的集體土地使用權權能，符合農村宅基地制度改革發展趨勢[4]。國家應順應宅基地流轉的客觀趨勢，積極制定并頒布相應的法律法規，以推動宅基地使用權依法、合理流轉。

三、中國農村宅基地使用權制度的創新思路

1.修改《擔保法》等法律，允許農民用宅基地抵押貸款以解決融資難問題，激活農民“沉睡的資本”。《擔保法》雖然規定抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押，但這部法律同時規定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權，不得抵押。雖然農民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押權的效力不能及于該房屋占用范圍內的宅基地使用權，一旦債務人不能清償債務，債權人只能以抵押房屋的建筑材料作為動產優先受償。將房屋拆除后以建筑材料還債，這無疑大大降低了房屋的價值。因此，金融機構等債權人一般不愿意接受借款人用農村房屋設定抵押。這就造成農民向銀行貸款時，很難以房屋作為抵押物，而許多農民又沒有其他的抵押物，因此，目前農民用向銀行貸款的方式進行融資十分困難。如果農民對宅基地擁有完全物權化使用權，促進農村宅基地流轉，能夠提高農民對宅基地的資產價值意識，盤活農村資本市場。以全國兩億農戶、戶均100平方米估算，200億平方米的房產，按每平方米300元計算，農村房產市場將有六萬億元的市場潛力。如果僅僅按10%的抵押貸款比重，就會吸引6 000億元的貸款進入農村，為農民所用，這對農村生產和消費市場的啟動將會發揮巨大作用。事實上，在中國，浙江溫州、四川成都等地已經開始了這方面的嘗試，從2009年1月份開始，溫州市全面推行“農房抵押貸款”。據溫州市有關部門統計，短短3個多月的時間，全市十多家銀行發放農房抵押貸款余額已逾100億元，受益農戶3萬多人，不良貸款率僅0．8％。①

2.建立農村宅基地使用權登記制度，實行農村宅基地有償使用制度。中國目前尚未建立農村不動產登記制度。《物權法》第10條規定：國家對不動產實行統一的登記制度。因此對農村房屋應該進行規范的產權登記。利用土地、房產行政管理部門已有的專業化、系統化的房地產測繪、產權登記、檔案管理隊伍，對城鄉土地、房屋權屬進行統一管理，對農村房地產辦理房屋產權證和宅基地使用權證，保護農民房屋產權，促進農村房屋流轉，實現生產要素按市場規則配置。首先應對農村宅基地進行一次全面詳查，健全宅基地地籍檔案，進一步健全和完善地籍調查規程及土地確權規定。在辦理農村宅基地使用權登記時，應實行城鄉聯網登記，清查空置、多占或面積超標的宅基地，對符合法律規定的予以登記造冊，實現宅基地管理的規范化、信息化。

農村宅基地有償使用應是針對農民轉讓房屋和宅基地使用權收益部分而言，鑒于中國農村社會保障體系還沒有完全建立起來，農民通過申請符合村莊規劃的宅基地免收有償使用費，但是如果要出租、轉讓、置換等方式獲得宅基地，國家可“一視同仁”，在城鄉統一的房屋交易市場中對農村宅基地和房屋交易進行征稅。

3.建立城鄉統一的宅基地及房屋交易市場。中國現行的農村宅基地使用權制度是過去計劃經濟體制和人民公社制度下的產物。這種制度安排在當時對鼓勵農業生產、穩定農村社會、促進農村經濟有重要作用。但隨著市場經濟的建立，農村人員大范圍的流動，城市進程的加快和房地產業的發展，原有的農村宅基地使用權制度已不適應經濟發展的需要。市場經濟的發展要求打破限制流轉的農村宅基地使用權制度約束，使農村宅基地的利用向市場化的方向發展。在農村宅基地流轉改革思路上，可以借鑒重慶市以“地票”交易為核心的農村宅基地置換流轉新模式，成立農村土地交易所，逐步建立城鄉統一的宅基地及房屋市場，讓農村建設用地使用權和住房所有權實現公開競價交易，逐步與城鎮房地產市場體制接軌。只有在城鄉統一的市場中，才能做到房屋同地同價，保護農民的權益，促進農民收入的不斷增加，讓農村、農民分享到社會經濟發展的成果，同時也便于加強對宅基地的管理，規范宅基地的隱性市場，通過對城鄉建設用地的統一管理，節約用地，快速推進城市化，實現城鄉良性互動發展。

參考文獻：

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[7]中央電視臺經濟半小時欄目——《小丫跑兩會》十年民生路：重中之重看三農[Z]，2010-03-08.

[責任編輯 陳麗敏]