從利益博弈視角看財政專戶存在的合理性

摘要:我國財政國庫集中支付改革過渡期設置的“財政專戶”，目前正逐步演化為地方財政的“第二國庫”的趨勢。財政專戶實質是財政部門、中國人民銀行和商業銀行等多方博弈的產物，但在短期內有其存在的“合理性”。從長期來看，可以采取先完善管理措施規范其運行，再納入國庫單一賬戶核算的兩步走策略。

關鍵詞:博弈;財政專戶;辨析

中圖分類號:F810 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)08-0023-04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.08.04

2002年財政部、中國人民銀行在《預算外資金收入收繳管理制度改革方案》中首次提及“財政部門設立預算外資金財政專戶”(以下簡稱“財政專戶”)這一名詞。近些年來，隨著財政專戶的日益增多，財政專戶性質也從反映預算外資金收支活動轉變為財政部門開設在商業銀行具有特定用途的賬戶，區別于財政部門開立在中國人民銀行國庫的財政庫款戶。財政專戶逐步發展成為具有“數量多、利率多樣化、賬戶余額大、匯繳賬戶不匯繳”特點的專戶資金，并且有日益演變成地方財政的第二國庫的趨勢。本文試圖從博弈論視角出發，剖析短期內財政專戶存在的“合理性”，探討完善財政專戶管理的現實途徑。

一、財政專戶是利益博弈的產物

(一)改革過渡期的平衡博弈

2001年財政國庫集中支付改革取消了預算單位和財政部門開設的大量賬戶，解決了財政資金大量滯留在預算單位而導致的資金腐敗和收支效率不高等問題，完成了預算收支改革的第一步。由于受改革試點實施初期的各種客觀條件限制，在改革過渡期允許開設財政專戶來滿足預算外資金的收支管理需求，這為財政專戶的存在和發展提供了依據。多年來，財政專戶在各項財政資金尤其是預算外資金的管理上起到了積極、有益的作用。但隨著財政資金逐年增長，財政專戶越開越多，不僅預算外資金納入專戶管理，預算內資金也大量流入專戶。財政資金沉淀在財政專戶使原先反映在各部門、各單位因過渡性賬戶而導致的各種問題相應集中轉移到財政部門，既沒有充分發揮其應有的作用，也與國庫集中支付改革的“建立國庫單一賬戶”的初衷相悖。

由于財政專戶資金在歸集、分配和管理上與納入預算、繳入國庫的財政資金在性質上存在一定的區別，財政部門一直以來存在“財政專戶資金就是財政部門的資金”的本位思想，因此，在專戶管理上有自我管理、排外制約的思想，而實際上財政專戶的資金也是納稅人的資金，應屬于公共資金的范疇。同時，隨著經濟增長和“鄉財縣管”、“鎮財市管”等財政體制的改變，集中在各級財政本級的財力大增，巨額的非稅收入、基金資金歸集于本級財政部門管理，財政可用資金的大幅增長也為地方財政開設專用賬戶提供了前提條件。

(二)各方利益的現實博弈

1.財政部門:地方利益的代表

第一，財政資金增值的訴求。在“集中財力辦大事”的工作方針指導下，地方政府向財政部門提出了盡可能地增加地方財政收入的工作目標，并每年都對財政部門下達征收任務。因此，地方財政部門單方面積極開展了所謂的國庫現金管理。由于財政專戶的資金，無論收支都存在資金在賬戶的停留時間，因此產生了對資金進行管理進而達到增值的操作空間。而按照有關規定，存放在中國人民銀行國庫的財政存款，沒有預算安排和文件依據是無法撥付的，國庫存款平均余額數量巨大，由于中國人民銀行按活期利率計付利息，收益小，因此地方財政為了追求財政資金的高收益，必然會利用商業銀行協議存款或定期存款等方式進行理財。

第二，財政部門自身利益的訴求。一方面，逃避監督。由于財政專戶資金未納入綜合預算統一管理，資金滯留時間與使用途徑合規程度缺乏良好有效的外部監督機制，因此為了逃避監督，財政部門將財政資金存放在財政專戶上。同時，由于中國人民銀行有監督財政庫款支撥的職能，而商業銀行是沒有監督職能的，財政部門使用資金更加方便，相比將財政資金放在國庫，財政部門更愿意將資金存放在商業銀行。另一方面，“權利尋租”。為獲取超額收益，財政部門往往會不積極使用財政專戶資金，而將其大量地滯留在商業銀行的專戶中滋生利息，而滋生的利息如協定存款等的利息并沒有相應的預算安排用途，因此很容易變相成為財政部門的“小金庫”。同時，各商業銀行紛紛向財政部門爭取專項存款，財政部門的“權利尋租”空間增大。

2.央行國庫:公共利益的代表

第一，中央銀行履行“政府的銀行”的職責。國庫的基礎工作是辦理預算收入的收納和預算支出的撥付，由于預算資金屬于國家和人民所有，因此國庫要為國家“守好庫”。按照國庫單一賬戶改革的要求，“建立國庫單一賬戶體系后，相應取消各類財政性資金的收入過渡戶，預算單位的財政性資金逐步全部按入國庫單一賬戶體系管理”。因此，只要是財政資金就要納入國庫管理，這樣有利于按人大審批的預算執行，不但可以確保資金安全，割斷政府機關與商業銀行之間的利益關系，而且可以實現資金的集成管理和集中監控，強化對政府機關的行政約束和監督力度。

第二，貨幣政策調控的需要。一方面，財政國庫存款是最典型的基礎貨幣來源，央行基礎貨幣是貨幣政策實施的物質基礎，如果央行基礎貨幣不能很好地控制，貨幣政策的力度和效果必將受到影響而削弱。國庫庫存資金作為一種動態貨幣資源沉淀于中央銀行，其變動直接影響貨幣政策的執行效果。當財政資金從國庫劃入財政專戶時，相當于資金從中央銀行流向商業銀行，變相增加了貨幣投放，游離于中央銀行宏觀調控之外[1]。另一方面，財政專戶資金作為一種財政性資金，其會計核算方法的選擇直接影響商業銀行的資金運用。目前商業銀行將應全額繳存的財政專戶資金納入一般性存款的會計科目核算，導致財政性存款的少繳。商業銀行全額劃繳中央銀行的財政性存款是不具備派生存款的能力的，但財政性存款轉變成一般性存款后，會大量增加商業銀行的可用資金來源，進一步增加中央銀行對流動性管理的難度。

3.商業銀行:第三方贏利的代表

第一，增加流動性。對金融機構而言，財政性存款的穩定性強，資金數額一般較大，對改善流動性發揮了重要的權重作用。據不完全統計，2009年末，海南省海口市財政部門開設的財政專戶余額占機關事業單位存款的14.87%①。因此各家商業銀行都以各種優惠條件爭攬財政專戶，提供最優惠的利率。

第二，少繳存款準備金。商業銀行繳存的財政性存款是中央銀行的資金來源之一，其余額變動是影響銀行體系流動性的一個因素。根據1998年中國人民銀行《關于改革存款準備金制度的通知》規定:待結算財政性款項、地方財政庫款不計息，全額上繳存款準備金;金融機構代理中國人民銀行財政性存款中的機關團體存款、財政預算外存款則劃為一般存款。但目前商業銀行在對財政性存款繳存范圍的實際執行中，一般局限于商業銀行代理國庫或作為國庫經收處辦理國庫收納業務時形成的資金來源。而預算內和預算外財政專戶均開立在銀行的“一般性機關團體存款”科目下，使之變成了一般性繳存款。由于將部分全額繳存的財政專戶資金納入一般性存款的會計科目核算，使商業銀行向中國人民銀行少上繳存款準備金。

二、財政專戶運行現狀及存在的現實性分析

(一)財政專戶運行的現狀

1.財政專戶開立較多，分布分散

2006年財政部曾下發《關于加強與規范財政資金專戶管理的通知》，要求對財政部門管理的資金專戶進行清理、歸并，但目前各級財政在商業銀行仍開立了數量眾多的專戶。根據不完全統計，海南省海口市內各商業銀行為省、市、區三級財政部門共開立了近百個財政專戶，而且，專戶數量有逐年增多的趨勢。同時財政部門開立財政專戶選擇了不同的商業銀行的不同網點，分布較為分散。以海口市為例，財政部門在各家商業銀行及農村信用社開立了數量不一的財政專戶，最多的開立了34個，最少的也開立了3個。對個別同性質的專戶，財政部門還開設在不同的行或網點。

2.財政專戶資金規模較大，滋生較多利息

據不完全統計，2009年末海南省海口市內各商業銀行為省、市、區三級財政部門開立的財政專戶的資金余額超過50億元，而同期國庫的財政存款約為20多億元，僅為專戶存款的40%①。財政專戶有形成事實上“第二國庫”的趨勢。而且地方財政部門利用在專戶中存放大量資金的條件進行財政專戶理財，一般采取與銀行簽訂協定存款合同，或直接存為一年以內的定期存款方式，從而獲取高于國庫活期的利息收入。

3.財政專戶管理不科學，資金效益未充分發揮

一是財政專戶中的“睡眠戶”不少，有些財政專戶是為了單一項目開立的，項目完工后的賬戶余額，既不再使用，又不轉回，形成“睡眠戶”;二是部分財政專戶支出發生較少，資金沉淀較大，海南省海口市大多數專戶2009年年內余額維持在千萬元級;三是財政專戶使用不合理，如農業銀行開設的“國債轉貸”專戶，一方面資金使用較少，年內平均余額達到2億②，另一方面卻需要分季償還利息給財政部。

(二)財政專戶存在的現實理由

1.制度缺失是財政專戶不斷增多的根本原因

財政專戶的管理一直是法律上的盲區，具體表現在以下兩方面:一方面，對財政專戶的開立現行賬戶管理沒有具體的規定。現行《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》規定對開立專用賬戶的核準要求除出具開立基本存款賬戶所需要的證明文件外，另需提供一份相關部門的證明文件說明資金的性質即可，這樣商業銀行僅根據一個報告或文件中提到的一部分就可以為財政部門開設一個專戶，空間和彈性較大;同時現行文件僅對基本賬戶作唯一性控制，而對其他賬戶沒作數量規定，因此財政部門究竟需開立多少個專戶，這些專戶開立是否合規中國人民銀行賬戶管理部門難以把握[2]。另一方面，對財政專戶的監督法律授權不足。《國家金庫條例》規定國庫有權“監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥”，對于從國庫撥付的資金，只要有預算安排，中國人民銀行國庫通常無權拒絕將國庫資金劃撥至財政專戶的，對于財政專戶上資金的具體使用，國庫更是無權監督。

2.財政資源多樣化是財政專戶存在的現實需求

從財政專戶資金來源來看，較為復雜，不易控制，短時間內無法全部納入國庫。財政專戶的來源各種各樣，一是通過征收取得，如政府性基金、稅務部門代征的企業基本養老保險基金、工傷養老基金等;二是從本級財政國庫中撥入，如社會保障支出的社會保障專戶;三是從上級財政部門直接撥入，如國債轉貸資金、農業綜合開發資金;四是各種途徑取得的，如捐資助學資金。根據不完全統計，財政專戶的性質大約有50多種，如果由國庫一個部門來收付，難度較大。從財政資金增值的角度來看，地方國庫現金管理尚未開展。目前，中央國庫現金管理已穩步開展，并實現了常規化操作，但地方國庫現金管理一直由于各種擔憂和技術上的難題尚未開展，因此無法滿足地方政府的理財需求。

三、完善財政專戶管理的制度設計與對策建議

財政專戶是多方博弈的短期改革產物，但其有長期存在的內、外部環境。鑒于短期內無法立刻取消財政專戶，可以采取先變“堵”為“疏”，完善其管理措施規范其運行，再納入國庫單一賬戶核算的兩步走策略。

(一)合理、有效地管理財政專戶，提高財政資金的透明度

在短時間內還不具備強制取消財政專戶的前提下，為了充分發揮財政專戶資金的積極作用，必須合理、有效地管理財政專戶。建議通過招投標程序確定財政專戶的開戶銀行，一個銀行只能開設一個財政專戶，通過在專戶下設二級賬戶分別核算不同用途的財政專項資金，并建立專戶對賬制度，逐步將專項資金的收支情況予以公開，接受人大、審計等部門的監督。

(二)盡快開展地方國庫現金管理，滿足財政資金保值、增值需求

財政國庫集中支付改革派生出的一個現象就是將原來沉淀在預算單位賬戶上的資金全部轉移到國庫庫款戶中。近年來，隨著地方財力快速增長，國庫存款也大幅攀升，財政部門試圖對國庫存款進行理財意愿十分強烈，其在財政專戶上所進行的理財行為已充分說明。因此，從資金增值的角度看，建議盡快開展地方國庫現金管理。地方國庫現金管理在實施方法上可以仿照商業銀行信貸規模管理的方式，每年由財政部和中國人民銀行總行根據全國經濟形勢和發展要求，共同制定一個全國的國庫現金管理總規模，然后，總行根據各地往年的庫存規模和地方經濟發展的預期下達指標，再由各地在計劃內將剩余財力進行現金管理操作。這樣既可有效控制國庫現金管理對貨幣政策的沖擊，又可滿足地方財政資金保值、增值的需求。

(三)切實履行中國人民銀行監管職能，規范財政專戶的使用

財政專戶的使用和管理的權限在財政部門，但中國人民銀行可以通過對財政專戶的開戶商業銀行的監管間接監督財政專戶。一是規范財政專戶的開立，中國人民銀行負責審核商業銀行報批的財政專戶，可加強對財政性資金專戶的核算內容、開戶依據以及銀行所使用的會計科目的延伸審查，實行間接監督;二是將財政專戶全部納入財政性存款核算范疇，要求商業銀行將財政專戶的存款全額繳存中國人民銀行，使財政專戶的開戶銀行無利可圖，從根源上杜絕財政專戶。

(四)全面推進財政國庫集中支付改革，提高財政資金使用效率

財政國庫集中支付改革的目的是要建立國庫單一賬戶，將預算內和預算外的資金全部納入預算管理。許多財政專戶如“城市醫療救助基金”、“支農資金”專戶等，在中央文件中就明確要求“有條件的地方應實行國庫集中支付”或“已實行國庫集中支付的，不再通過專戶核撥”。因此，將專戶資金納入國庫管理是符合改革方向的。目前，中國人民銀行國庫已擁有先進的資金匯劃系統和與財政、稅務、銀行之間的橫向聯網系統，完全可以滿足財政資金實時、批量劃撥的需要。因此，可以考慮逐步取消財政專戶，直接由國庫收納、撥付專戶資金，使財政資金更加方便、快捷的直達用款單位和個人，提高財政資金的使用效率。

參考文獻:

[1]國家金庫江西省分庫.當前財政資金專戶管理存在的問題及建議[J].國庫情況反映(中國人民銀行國庫局內部資料)，2010(45).

[2]李清峰，李艷敏.基層財政專戶管理問題的幾點思考[J].金融會計，2009(6):70-79.

①數據來源:筆者根據海口市各商業銀行開設的財政專戶對賬單及中國人民銀行海口中心支行調查統計處相關資料計算得出。

①②數據來源:筆者根據海南省海口市各商業銀行開設的財政專戶對賬單相關數據整理得出。