歐美國家糧食扶持政策的經驗及其對中國的啟示

摘要:從糧食政策的目標、糧食價格政策、糧食補貼政策、糧食進出口政策、糧食儲備政策等五個方面分析了發達國家的糧食扶持政策，總結出他們的共同之處和經驗，提出了兩點政策建議，即:(1)充分使用綠箱政策，加大對糧食生產的有效保護;(2)各種糧食扶持政策并舉，建立和完善糧食扶持政策體系。

關鍵詞:糧食;扶持政策;歐美國家

中圖分類號:F31文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0187-02

中國農村人口眾多，糧食生產是很多農民賴以生存的依據。所以，中國的糧食生產不僅關乎國民經濟的穩定，更關乎農民的生存。為了更好地從事糧食生產，解決與糧食有關的一系列問題，我們有必要研究國外的糧食扶持政策，以完善中國的糧食扶持政策。本文主要研究和借鑒發達國家的糧食扶持政策，它包括糧食政策的目標，糧食價格政策，糧食補貼政策，糧食進出口政策和糧食儲備政策。

一、糧食政策的目標

發達國家由于擁有先進的科學技術和雄厚的財政實力，目前他們的糧食生產普遍處于一種供大于求的狀態，所以他們的糧食政策的主要目標是利用價格支持調整糧食生產，刺激對外出口，控制國際國內兩個市場，擴大消費，以緩和國內的糧食過剩危機;同時又采取多種途徑增加農場主的收入。如美國、歐盟、加拿大等，尤其以美國最具代表性。而發達國家日本受其國內自然資源的制約以及相對的人口過多，不太可能出現糧食過剩的危機，所以他們的政策目標主要是依靠國家補貼，以保證糧食產量的穩定和增加農民收入。筆者以為就這一點而言，中國的糧食政策目標和日本的糧食政策目標更接近。

二、糧食價格政策

1.美國。美國的糧食價格政策主要包括:(1)最低收購價格政策。其中最為重要的舉措就是抵押貸款率和無追索貸款，即每年糧食收獲前由政府公布當年抵押貸款率，也即最低價格收購水平，農民可用糧食做抵押向政府申請為期9個月的貸款。如果市價低于此最低價格時，農民可以用做抵押的糧食來償還這筆貸款;市價高于此水平時，農民可從政府手中把糧食贖回并在市場上出售。(2)目標價格政策。每年政府根據某種糧食生產成本再加上合理收入來制定目標價格。農民可自愿決定是否參加目標價格計劃。當市價低于目標價時，政府對參加目標價格計劃的農民，按目標價格收購糧食;當市價高于目標價時，則拋出糧食，以平抑市場物價。

2.歐盟。它的糧食價格政策主要有:(1)干預價格政策。干預價格也是一種最低保護價，當市價低于干預價格時，政府的專門機構便有義務按干預價格實行保護性收購。(2) “門檻價格”政策和出口補貼政策。所謂“門檻價格”是指歐盟以外第三國的糧食在進入歐盟各國時的最低限價。如果進口價低于此價就對其征收“撇油差價”(即門檻價格)，使其基本上和歐盟糧食價格持平，從而達到保護歐盟內部市場的目的。歐盟各國對出口糧食進行出口補貼，補貼額等于國際市場價格和歐盟糧食價格差額。這極大地促進了歐盟國家糧食出口，使之漸漸成為世界第二大糧食出口基地。(3)目標價格政策。歐盟各國采取的目標價格政策與美國目標價格政策相似，每年由歐盟各國協商當年的糧食目標價格。如果市價低于此價格時，政府對農戶進行補貼;市價高于此價格時，政府拋售糧食以平抑物價。

三、糧食補貼政策

糧食的各種價格支持政策，實質上是通過流通環節對生產者予以的補貼，以達到保護生產者的目的，所以我們又可把它稱為間接補貼。不過隨著發達國家的糧食生產過剩和國際貿易談判要求開放糧食市場的壓力，很多國家逐步將以價格支持為主的間接補貼該為直接補貼。下面我們就考察一下發達國家從生產環節發放給種糧農民的直接補貼。

1.美國。美國的直接補貼主要包括:(1)生產靈活性合同補貼。是指生產者無論生產什么，其所享受到的這種補貼都不受影響，因此具有充分的生產決策靈活性。(2)土地休耕保護計劃補貼。這是一個集調控糧食產量與保護土地資源為一體的計劃，它的目的是減少水土流失，增加魚類和動物的棲息地，改善水體質量，保護土壤，改善農村景觀。進入計劃的土地，一是要休耕，退出糧食種植;二是要采取植被綠化措施。(3)農業災害補貼。它主要分為兩類:一是災害救濟政策。它是根據每年的自然災害發生后的情況確定的，屬于一事一議性質的。二是特大災害保險政策。農民只需對每種作物繳納60美元的手續費，就可以參加。這類保險只適用于實際產量低于正常產量的50%的情況。

2.歐盟。歐盟的直接補貼主要包括:(1)按種植面積補貼。為了部分地彌補價格降低對收入的影響，農民按照面積和產量獲得政策直接補貼。(2)休耕補貼。它又分為兩種情況:一種是面積補貼中涉及到的每年同面積補貼一起申報，作為享受面積補貼的前提條件，大農場必須休耕10%，大小農場均可自由休耕。另一種是多年性休耕。至少休耕十年以上。(3)環境保護補貼。對于在農業生產中采取一定的方式，使得生產對環境的影響朝著有利于環境保護的方向發展，則通過給予一定的補貼予以鼓勵。它的基本原則是:自愿參加，至少五年，遵守有關環境保護的規定。

四、糧食進出口政策

1.美國。在進口方面，美國通過確定較低的國內價格以降低國內市場對外國糧食的吸引力，同時對奶制品、牛肉規定進口限額等苛刻的進口標準;在出口方面，則主要是通過制定長期協定、加工再出口計劃促進糧食產品的出口。自20世紀80年代以來，在糧食的深加工產品中，玉米所占的比例最大，接近40%，其次是小麥、大豆，其余的糧食品種出口不到10%。而在農業協議正式生效后，美國的糧食進出口政策便會由“價格支持”轉移到以“貿易自由化”為主要內容的政策上來。美國是世界主要糧食生產大國，國內谷物產量過剩，出口糧食是美國維持、提高國內糧食價格、保證農場主尤其是大型農場主收入的主要手段之一。

2.歐盟。歐盟是美國在世界糧食市場上的主要競爭對手，是GATT、WTO農業談判的主角之一。在境內農產品價格下降時，政府收購，并通過對過剩農產品內外價差進行補貼，將過剩農產品出口。歐盟在20世紀70年代還是農產品與糧食進口地區，20世紀80年代中期，歐盟實現了糧食自給并通過補貼出口大量食品。

五、歐美發達國家糧食扶持政策對中國的借鑒與啟示

1.充分使用綠箱政策，加大對糧食生產的有效保護。在WTO規則下，總結和完善“綠箱”、“藍箱”等各項政策措施，使之相互結合、相互補充，保證糧民有較高的種糧收益和比較效益。要調整糧食國內支持措施，選擇切合實際的糧食支持政策。與歐美發達國家相比，中國對農業的保護率很低，多年來中國對糧食的保護率都是負值。而且在目前有限的支持政策中，價格支持又占了很大的比例。根據中國加入WTO的承諾，中國在農業支持上的所有政府支出要確保符合WTO有關綠箱的政策規定，而且新一輪農業談判框架協議把微量允許也納入了削減范圍，這就要求中國必須改革現有的價格支持措施，逐步將價格補貼從流通領域轉向生產領域。并把收入支持政策的重點放在間接收入支持上，即通過農業基礎設施建設、加強農業科研和推廣等措施來提高農業的生產能力和競爭能力。

2.各種糧食扶持政策并舉，建立和完善糧食扶持政策體系。(1)就糧食價格政策而言，應做好以下幾項工作:一是糧食保護價的確定要合理。參照美國的做法，中國在制定保護價時應根據當年的實際情況作一測算，并對比國際國內市場價格，再確定當年的保護價，此價格既要補償糧食的生產成本，又要保證糧農有合理收益。二是要重點保護優質糧食品種。隨著經濟的發展，收入的提高和消費觀念的改變，人們對優質的糧食品種的需求會不斷增加，政府可以通過拉大優質品種和普通品種之間的差價，來適應這一消費趨勢。(2)完善糧食補貼政策和進出口政策。筆者認為，中國的糧食補貼可分為兩種情況，一是對糧食主產區的補貼主要可參照發達國家的做法，如根據種植面積補貼，或進行休耕補貼等;二是對非糧食主產區的補貼則可參照印度的做法，主要加大對投入品的補貼。糧食進出口政策可采取以下一些措施:一是努力使世界糧食市場成為買方市場，這樣可以減少糧食進口的風險;二是糧食進口量應當足夠大，因為在買方市場條件下，世界糧價將受到主要進口國進口行為的影響，而當中國在世界糧食市場上擁有相當大的影響力時，中國的糧食安全就將進一步得到加強;三是實現貿易伙伴的多元化。

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