美國農(nóng)地管理主體與管理制度的歷史變遷及對我們的借鑒

基金項(xiàng)目：教育部規(guī)劃項(xiàng)目《中國農(nóng)地管理主體與管理制度創(chuàng)新研究》（08JA790093）；天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目《中國農(nóng)地管理制度創(chuàng)新研究》（TJYY08-2-097）的階段性成果。

［摘 要］ 通過對美國農(nóng)地管理制度演進(jìn)階段和管理主體以及主要機(jī)構(gòu)的分析，指出美國的農(nóng)地管理制度是在變遷的過程中不斷完善的。其基于產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上的農(nóng)地管理制度、有針對性的農(nóng)地管理政策和重視市場手段在土地資源管理中的應(yīng)用等對我國的農(nóng)地管理具有重要的借鑒作用。

［關(guān)鍵詞］ 美國農(nóng)地管理主體與管理制度 歷史變遷 借鑒

工業(yè)化和城市化是人類社會(huì)發(fā)展的潮流，也是我國走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。當(dāng)前，我國正處在工業(yè)化、城市化加快發(fā)展的階段，對土地的需求將迅速增長， 而我國的基本國情是人多地少，人均土地資源相當(dāng)稀缺。因此，有效總結(jié)和借鑒已經(jīng)完成工業(yè)化并進(jìn)入城市化穩(wěn)定發(fā)展階段的美國的歷程以及經(jīng)驗(yàn)，對我國處理好工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的土地管理問題，處理好當(dāng)前發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，十分珍惜和合理利用每一寸土地，避免在土地問題上犯不可挽回的歷史性錯(cuò)誤，順利進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國農(nóng)地管理制度與管理主體的歷史變遷

美國農(nóng)業(yè)用地（耕地和牧地）約為4.3億公頃，占全球農(nóng)業(yè)用地的10%左右。美國土地權(quán)屬分為地下權(quán)、地上權(quán)和空間權(quán)，三種權(quán)益均可分別有償轉(zhuǎn)讓。美國土地資產(chǎn)占政府總財(cái)富的11.5%，占個(gè)人財(cái)富的12%，占工商業(yè)全部財(cái)富的18%，美國國民財(cái)富有50%以上是房地產(chǎn)，而房地產(chǎn)價(jià)值中75%是土地。美國公民的利益來源主要是公用土地上的各種資源，包括飼養(yǎng)家畜、能源和礦物開采等。土地局公布的公用收益報(bào)告指出，1998財(cái)政年度內(nèi)，聯(lián)邦政府從土地局管理的土地、礦產(chǎn)資源上收入為13.1億美元，而土地局用于轉(zhuǎn)移支付給擁有公用土地的各個(gè)州7.4億美元，用于各州管理公共土地資源的投資6.8億美元。

1．美國農(nóng)地管理制度的演進(jìn)階段分析

美國土地資源管理政策自建國至今，經(jīng)歷了一個(gè)不斷演變的過程。由于農(nóng)地占美國土地的絕大部分，且農(nóng)地政策的演變與非農(nóng)用地政策的變化密切相關(guān)。因此，以農(nóng)地管理政策的演變?yōu)橹骶€，可將美國土地資源管理政策的變化劃分為開發(fā)期、覺醒期、保護(hù)期和應(yīng)變期幾個(gè)階段。

（1）開發(fā)期：建國至20世紀(jì)初的開發(fā)期(1776年至20世紀(jì)30年代)

美國獨(dú)立時(shí)，國土僅從東部海岸線延伸至密西西比河，隨后經(jīng)過一系列殖民戰(zhàn)爭和購買，聯(lián)邦政府所擁有的土地面積不斷擴(kuò)大。為了鼓勵(lì)西部開發(fā)，1862年的宅地法免費(fèi)為西部每個(gè)成年移民贈(zèng)送160 英畝土地，用于定居經(jīng)營。19 世紀(jì)末、20世紀(jì)初又出臺(tái)了一系列對宅地法進(jìn)行修改的法令，將贈(zèng)送面積擴(kuò)大到320 英畝、640 英畝。美國憲法將土地使用的管理權(quán)賦予各州。19 世紀(jì)20 年代，大多數(shù)州都將管理土地的權(quán)力下放給地方政府，這種廣泛的權(quán)力下放幾乎將決定權(quán)都交給了地方政府。這一階段以迅速且不加選擇地處理公有土地而著稱，期間大量的土地被轉(zhuǎn)讓，這些政策被標(biāo)榜為維護(hù)自由民和中產(chǎn)階級(jí)城市居民的利益，但實(shí)際上各方案的真正受益者多為投機(jī)分子、開發(fā)商和地方政府。

在這個(gè)歷史時(shí)期，美國土地大量的開發(fā)與美國的工業(yè)化、城市化進(jìn)程是分不開的。工業(yè)革命是美國工業(yè)化最重要表現(xiàn)形式。第一次工業(yè)革命始于1801年，基本完成于1870年。第一次工業(yè)革命，特別是19世紀(jì)中期，美國廣泛引進(jìn)歐洲的先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，大大加快了工業(yè)革命的步伐，尤其是蒸汽機(jī)的革命，使交通運(yùn)輸技術(shù)發(fā)生了新飛躍，對美國西部開發(fā)和中小制造業(yè)、采礦業(yè)的發(fā)展具有決定性意義。1860年，美國就成為僅次于英國的世界第二大制造業(yè)國家。到1880年，美國工業(yè)產(chǎn)值超過英、德兩國，成為世界第一工業(yè)強(qiáng)國。工業(yè)革命極大推動(dòng)了美國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。首先，工業(yè)革命期間及其生產(chǎn)和公產(chǎn)制度的興起，推動(dòng)了原有城市的擴(kuò)張和新工業(yè)城市的興起。其次，隨著工廠制盛行，農(nóng)村人口涌向城市，轉(zhuǎn)為工業(yè)勞動(dòng)力，使城市人口與城市數(shù)量迅猛增長。城市化與城市人口的迅速增加，美國的城市化出現(xiàn)了第一次高潮。城鎮(zhèn)人口由1830年的8.8%上升到1870年的25.7%，促成了美國歷史上城市化的第一次大發(fā)展，開始進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段。第三，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革，尤其是社會(huì)生產(chǎn)過程中的一個(gè)條件即交通運(yùn)輸?shù)母锩蔀楸匾５谒模I(yè)革命時(shí)期，大批移民的源源流入，擴(kuò)大了人力資源，對城市化也起到積極作用。

這一時(shí)期城市化的特點(diǎn)表現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一、在工業(yè)革命的推動(dòng)下，工廠制的盛行，城市數(shù)目與城市人口迅猛增加，美國四分之一的人口生活在城市里，城市化的進(jìn)程與工業(yè)化水平出現(xiàn)了同步發(fā)展，這一時(shí)期是美國城市化歷史上增長速度最快的年代。其二、多數(shù)城市已成為近代工業(yè)基地，從而大大加強(qiáng)了城市的作用和意義，并以最大的城市紐約為首，初步形成了一個(gè)城市體系，對周圍的地區(qū)形成巨大的吸引力和輻射力，從而帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)的發(fā)展和繁榮。

工業(yè)化、城市化的發(fā)展也推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和農(nóng)地管理體制的改革與變遷。首先，從人均年均糧食來看，1860年人均糧食為800公斤，1870年接近1000公斤。美國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所需糧食完全建立在本國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率迅速提高，為大批農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件。1820年，一個(gè)農(nóng)民所生產(chǎn)的產(chǎn)品僅供4人消費(fèi)，到1920年供養(yǎng)人數(shù)翻了一番。第三，農(nóng)業(yè)為城鎮(zhèn)提供了大量資金積累，美國城鎮(zhèn)化初期資本積累主要有兩個(gè)來源：一是農(nóng)業(yè)，二是利用外國資本。美國奉行土地私有制和農(nóng)場制度。在這一歷史階段，土地管理制度還是更多表現(xiàn)為分配性質(zhì)，同時(shí)農(nóng)場數(shù)量也急劇增加，受到分配數(shù)量不等影響，農(nóng)場大小也呈現(xiàn)不一的趨勢。

但是，應(yīng)該看到的是，美國的土地分配制度進(jìn)一步完善，并開始出現(xiàn)向土地保護(hù)等方面政策轉(zhuǎn)移的傾向。受到城市化、工業(yè)化的影響，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平上升，農(nóng)藥、農(nóng)用機(jī)械運(yùn)用廣泛，農(nóng)場數(shù)量繼續(xù)上升，但開始出現(xiàn)集中化趨勢。

（2）覺醒期(20 世紀(jì)30年代至70年代)

20世紀(jì)初，美國城市人口十分密集，擁擠的城市使得人們廣泛要求對土地使用加以嚴(yán)格管理，并將用途不能相容的土地隔開。分區(qū)制是美國控制土地使用最重要的一環(huán)，所有開發(fā)與發(fā)展管理計(jì)劃幾乎都使用分區(qū)制作為其管理手段。分區(qū)制也同時(shí)指明哪些地區(qū)是為了農(nóng)地或農(nóng)業(yè)使用而保留的。盡管如此，1940 年到1970 年的30 年間，美國的總居住面積還是增長了1倍，其中2/3 位于郊區(qū)或非都市區(qū)，主要是占用農(nóng)地和其他農(nóng)村用地。

進(jìn)入這一歷史階段，制造業(yè)占GDP 的比重開始下降，這時(shí)工業(yè)化對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)開始減弱，但服務(wù)業(yè)比重持續(xù)上升，使城市化仍然保持了上升態(tài)勢。工商業(yè)仍然向城市中心集中，中心城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，單個(gè)城市的向心集聚達(dá)到頂點(diǎn)，隨著小汽車的普及，中心城市人口開始出現(xiàn)向郊區(qū)擴(kuò)散的現(xiàn)象，郊區(qū)住宅不斷出現(xiàn)，進(jìn)入了城市人口的郊區(qū)化時(shí)代。1950年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入工業(yè)化后期，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占95%左右，非農(nóng)勞動(dòng)力占87%左右，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)不斷上升，超過50%，城市化水平達(dá)到64%。美國可以耕種的公有土地基本上已經(jīng)分配完畢，農(nóng)場集中化經(jīng)營趨勢日益明顯。另外，由于大量的開發(fā)、砍伐森林等的破壞，水土流失現(xiàn)象加劇。同時(shí)大量使用化學(xué)制品加速了土壤破壞程度。基于此，土地制度的變遷也由分配性質(zhì)向土地保護(hù)轉(zhuǎn)變，這種趨勢一直保持到20世紀(jì)90年代才發(fā)生相應(yīng)的變化，特別是20世紀(jì)30年代初是美國土地政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

（3）保護(hù)期(20世紀(jì)70年代至90年代中期)

某些類型的土地利用變更的不可逆性使得生物多樣性、生態(tài)功能、獨(dú)特的土地資源、表土自然生產(chǎn)潛力喪失。此外，不恰當(dāng)?shù)耐恋乩梅绞綆憝h(huán)境污染和其他危害，促使美國政府采取積極的行動(dòng)來管理土地資源。在保護(hù)自然資源環(huán)境方面，美國政府出臺(tái)了一系列法規(guī)，以控制農(nóng)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)換。開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓是新創(chuàng)的一種土地管理方式，可永久保護(hù)農(nóng)地及重要生態(tài)區(qū)，能夠促使開發(fā)活動(dòng)集中到預(yù)定地點(diǎn)，并通過經(jīng)濟(jì)手段使土地?fù)碛姓叩玫窖a(bǔ)償。為了保護(hù)農(nóng)地，政府通常會(huì)采用購買開發(fā)權(quán)，在交易中付給地主非農(nóng)開發(fā)價(jià)值與農(nóng)業(yè)用途之間的差額，一旦購買開發(fā)權(quán)后，該土地只限于農(nóng)用。

美國20世紀(jì)30年代以來的土地立法，農(nóng)業(yè)價(jià)格和收入支持政策把農(nóng)業(yè)政策結(jié)合在一起，通過進(jìn)一步強(qiáng)化第三階段的政策手段在土地保護(hù)方面發(fā)揮一定作用，特別是對調(diào)整和控制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面最為明顯，農(nóng)場集中化趨勢加劇，農(nóng)場數(shù)量從1950年的518.8萬個(gè)銳減為1990年214萬個(gè)，平均農(nóng)場大小從216英畝上升為461英畝，但效力有限。支持政策存在的重大問題是增加巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)，使聯(lián)邦政府背負(fù)沉重的經(jīng)濟(jì)包袱。受到“去工業(yè)化”、“逆城市化”和“再城市化”的影響，使得美國土地保護(hù)政策，特別是20世紀(jì)90年代前后，在調(diào)控手段上發(fā)生了重大變化，開創(chuàng)了以市場為導(dǎo)向的政策方向。這一時(shí)期的政策主要包括1985年食物保障法，即實(shí)行靈活的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持，使它逐漸向市場價(jià)格靠攏；1990年食物、農(nóng)業(yè)、資源保護(hù)和貿(mào)易法，最主要目的仍然是進(jìn)一步消減聯(lián)邦政府用于農(nóng)業(yè)的開支，通過擴(kuò)大農(nóng)業(yè)出口幫助農(nóng)場主維持收入的增加；1996年農(nóng)業(yè)完善和改革法，聯(lián)邦政府減少干預(yù)和平衡預(yù)算，修改了長期無法運(yùn)轉(zhuǎn)的計(jì)劃，同時(shí)農(nóng)民也開始意識(shí)到擴(kuò)大國外市場和使用新的經(jīng)營方式的重要性。

（4）應(yīng)變期(20 世紀(jì)90 年代中期至今)

農(nóng)村土地利用與城市及建成區(qū)土地利用兩者之間存在明顯的分歧。農(nóng)地的數(shù)量是否能夠滿足國內(nèi)預(yù)期的需求？根據(jù)動(dòng)蕩的貨幣匯率和全球貿(mào)易格局很難作出評價(jià)。針對農(nóng)村土地的公共政策，其關(guān)鍵目標(biāo)應(yīng)是保護(hù)資源的生產(chǎn)潛力以滿足未來國內(nèi)需求。不可逆轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地用途變更是對目前多變經(jīng)濟(jì)環(huán)境的一種正常響應(yīng)。城市土地的空間擴(kuò)展不可避免地會(huì)造成農(nóng)地的喪失。現(xiàn)階段，來自農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的壓力以及日趨高漲的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的呼聲，使政府不得不重新考慮保護(hù)農(nóng)地及其他自然資源、公眾健康安全和福利的重要性和必要性。

2.美國農(nóng)地管理主體及其主要機(jī)構(gòu)

美國憲法規(guī)定，國土資源包括土地、礦產(chǎn)、水、森林、海洋等，其所有權(quán)分別屬于聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和私人。聯(lián)邦政府主要管理聯(lián)邦政府擁有的土地及其地上的礦產(chǎn)、森林、水，以及海岸線3英里以外的海洋及其海底礦產(chǎn)等；州政府則主要負(fù)責(zé)管理州政府所有的土地及地上的礦產(chǎn)、水、森林等，沿海各州還分別管理自己所屬的3英里以內(nèi)的海洋資源；地方政府則負(fù)責(zé)管理地方政府所有的土地等，私人土地則由所有者自主經(jīng)營管理。因此，本質(zhì)上說，美國的國土資源管理是按其所有權(quán)進(jìn)行分權(quán)獨(dú)立管理的。

美國的國土資源管理主要涉及聯(lián)邦和州這兩個(gè)層次上，地方政府和私人一般只起從屬作用。在聯(lián)邦層次上，美國國土資源管理主要涉及內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部和商業(yè)部，是一種既集中又分散的管理體制。內(nèi)政部主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦土地及地上礦產(chǎn)、水、森林和外大陸架上礦產(chǎn)資源（包括石油、天然氣）等的管理。農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)農(nóng)用土地的管理，以及負(fù)責(zé)國有林地和林業(yè)管理。商業(yè)部主要負(fù)責(zé)海洋資源管理。在州層次上，在50個(gè)州中，以設(shè)立自然資源部或環(huán)境保護(hù)部集中管理土地、礦產(chǎn)、能源、水、森林占絕大多數(shù)，可以認(rèn)為是以較集中管理占主導(dǎo)。1978年美國成立財(cái)政部，負(fù)責(zé)依法管理國家公共土地出售、財(cái)產(chǎn)收入的登記、組織和分配。1946年美國組建國家土地管理局，隸屬內(nèi)政部。1976年美國國會(huì)通過了《聯(lián)邦土地政策和管理法》。土地局總部設(shè)在華盛頓，全國各地都設(shè)有派出機(jī)構(gòu)。土地局主要職能是：代表國家對城（鎮(zhèn)）土地的利用與保護(hù)實(shí)行統(tǒng)一管理；除直接管理聯(lián)邦政府擁有的2.7億英畝土地外，還負(fù)責(zé)綜合管理全國的森林、河流、沼澤、珍稀動(dòng)物、自然保護(hù)區(qū)和地表以下所有的礦產(chǎn)資源、水資源；對各州和私人的土地利用行為進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和規(guī)范；規(guī)范全國土地交易行為。

在美國國土資源管理中，資源管理與產(chǎn)業(yè)管理是相輔相成、密不可分的。通常在資源管理中伴隨著產(chǎn)業(yè)管理，在產(chǎn)業(yè)管理中也伴隨著資源管理。通常，國土資源管理部門的工作主要著重于對資源的保護(hù)和管理，如政策制定、資源調(diào)查、產(chǎn)權(quán)登記、利用規(guī)劃、資源調(diào)查、產(chǎn)權(quán)登記、利用規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等，而在產(chǎn)業(yè)管理上，主要僅限于許可證發(fā)放、收取權(quán)利金、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)、監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)有序進(jìn)行、不違反國家法律等，在具體產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、銷售、發(fā)展和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的開拓上管理較少。

目前，美國沒有統(tǒng)一制定全國國土利用總體規(guī)劃，各州一般也沒有具體詳細(xì)的國土利用規(guī)劃。聯(lián)邦政府主要通過制定相關(guān)的法律法規(guī)、政策來約束、引導(dǎo)、影響地方的土地使用及資源規(guī)劃管理。

美國土地管理的相關(guān)法律法規(guī)、政策的核心與實(shí)質(zhì)在于：宏觀控制、科學(xué)開發(fā)、集約利用土地資源，確保全美社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與國家安全。各州、縣、市、鄉(xiāng)有關(guān)土地利用規(guī)劃方面的內(nèi)容常包含、融匯在各地制定的交通、海洋污染資源保護(hù)等規(guī)劃及土地利用方針或規(guī)劃政策之中。美國資源法規(guī)的制定都是自下而上、在公眾參與下完成的。一般是從基層的社區(qū)、市做起，逐級(jí)向上歸并，一般只到縣一級(jí)。公民有權(quán)決定是否編制資源利用規(guī)劃，主要通過公告、召開聽證會(huì)等形式，讓專家學(xué)者、社區(qū)民眾提意見，一般要經(jīng)過半數(shù)以上民眾討論同意，方可進(jìn)行。

相對于宏觀的調(diào)控和管理，美國的州政府作為具體管理的操作主體，各州政府的農(nóng)地管理行為更加具體。如在俄勒岡州，1973年立法機(jī)構(gòu)首次成立了“土地保護(hù)與發(fā)展委員會(huì)”。作為州的規(guī)劃權(quán)威，這個(gè)委員會(huì)貫徹全州性目標(biāo)并將目標(biāo)付諸于規(guī)劃中。每項(xiàng)計(jì)劃又通過起草、討論、再起草、通過并在地方強(qiáng)制實(shí)施。在具體操作過程中，將“城市增長邊界”作為一個(gè)與傳統(tǒng)土地利用條例有質(zhì)的區(qū)別的規(guī)劃工具來調(diào)節(jié)土地利用，即只有在增長邊界內(nèi)的土地才能在某一特定的時(shí)間轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏猛荆谶吔缰獾耐恋匾恢币Ｗo(hù)其作為非城市用地。

美國聯(lián)邦政府、州及地方政府在其城市化發(fā)展的不同階段制定或調(diào)整了一系列農(nóng)地保護(hù)政策，使之盡量既能兼顧公平與效率，又具有可操作性，如可轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)政策。此政策允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發(fā)展權(quán)出賣給土地使用不受限制的土地所有者進(jìn)行額外土地開發(fā)。上世紀(jì)70年代中期，這一政策率先在芝加哥、紐約等地實(shí)施。由于這一政策不剝奪土地所有者的所有權(quán)，實(shí)際操作簡單，成本低，因此在美國推廣較快，20世紀(jì)90年代，這一政策不僅僅應(yīng)用到城市土地?cái)U(kuò)張控制、農(nóng)地保護(hù)當(dāng)中，而且還推廣到環(huán)境保護(hù)、生物多樣性的維護(hù)之中。

二、美國農(nóng)地管理對我們的借鑒

系統(tǒng)回顧美國農(nóng)地管理政策及管理主體后，可以看出，美國農(nóng)地管理的政策有效性較高。主要有以下幾個(gè)方面值得借鑒。

一是基于產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上的農(nóng)地管理制度，在很大程度上可以排除潛在制度租金的可能，管理主體明確，使得管理主體制定的政策具有社會(huì)福利性。美國的土地產(chǎn)權(quán)有私有制也有公有制，且國家所有的面積高于私有制的數(shù)量。但其委托代理較為簡單，聯(lián)邦和州政府具有絕對的權(quán)威性，而地方政府和個(gè)人則處于從屬地位，這也是其制定的農(nóng)地管理政策能有效貫徹的基礎(chǔ)。

二是有針對性的農(nóng)地管理政策。美國自建國以來的農(nóng)地管理發(fā)展變化是根據(jù)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的要求而發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

由重開發(fā)轉(zhuǎn)為重保護(hù)。從建國至20世紀(jì)初的開發(fā)期，美國掠奪式的資源利用方式給西部脆弱的生態(tài)環(huán)境施加了很大壓力，這使聯(lián)邦的土地政策開始注意自然資源的節(jié)省和保護(hù)。20世紀(jì)初，西部大片土地被劃為國家森林，使其免遭開墾，同時(shí)對干旱草場的載畜量進(jìn)行控制。20 世紀(jì)30 年代以來，全國開始注意廣泛的生態(tài)環(huán)境保護(hù)并陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策法令。

重視農(nóng)地保護(hù)。自20 世紀(jì)60 年代以來，政府就一直注意城市化過程中的農(nóng)地保護(hù)問題。70 年代和80 年代，對用于生產(chǎn)食物和纖維的國有土地資源的關(guān)注程度逐漸增強(qiáng)。針對生產(chǎn)性的農(nóng)地向城市用地和其他不可逆轉(zhuǎn)的用途轉(zhuǎn)變，以及因水和風(fēng)的侵蝕導(dǎo)致的表土損失，1981年的農(nóng)地保護(hù)法特別強(qiáng)調(diào)了對農(nóng)地的保護(hù)。與農(nóng)地保護(hù)有關(guān)的法規(guī)政策的應(yīng)用明顯減慢了一些州的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)變的速度。

強(qiáng)調(diào)政策的靈活性。美國憲法將土地使用的管理權(quán)賦予各州，在憲法約束下，美國各州可根據(jù)各自自然和財(cái)政資源、政治、實(shí)際需求而制定處理土地利用問題的方法，這樣美國在土地資源管理政策上具有很大的靈活性。在農(nóng)地保護(hù)方面，不同區(qū)域公眾的干預(yù)程度各不相同，農(nóng)地用途變更存在著區(qū)域差異。例如，新紐約州可從佛羅里達(dá)或密西西比河三角洲獲得新的耕地，因而在農(nóng)地保護(hù)方面要求不很嚴(yán)格。然而，依靠需大量資金技術(shù)投入的邊際土地來替代優(yōu)質(zhì)耕地以維持可行的地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)并非良舉。可見政策過于靈活，土地資源管理權(quán)力下放過多也存在弊端。

三是重視市場手段在土地資源管理中的應(yīng)用。美國聯(lián)邦土地資源的管理和利用體系是行政與市場配置土地的混合體系。從土地資源進(jìn)入市場的過程來看，要經(jīng)過計(jì)劃、環(huán)境影響評價(jià)、經(jīng)濟(jì)評估、司法審查和公眾參與等一系列復(fù)雜的程序。其中的市場手段主要體現(xiàn)在建立明確的私人使用權(quán)和要求使用者支付合理的市場價(jià)值兩個(gè)方面。聯(lián)邦土地上的各種資源使用權(quán)(如森林采伐、放牧和采礦權(quán)等)，一般是在國會(huì)和聯(lián)邦法律控制下，由土地管理局和森林服務(wù)局等行政機(jī)關(guān)通過競標(biāo)方式，出售或出租給私人使用者。法律上通常要求，使用公共土地及資源時(shí)要支付合理的市場價(jià)值，主要通過競標(biāo)或經(jīng)濟(jì)評估確定。

當(dāng)然，美國的土地管理政策也存在很多不足之處。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：首先下放給地方政府的權(quán)力還是過大，在很大程度上沒有完全消除制度租金產(chǎn)生的可能。其次是應(yīng)用的市場手段不完備。美國聯(lián)邦的土地管理，在有關(guān)行政機(jī)構(gòu)計(jì)劃和管理過程中，受政治和行政干擾，私人使用權(quán)有時(shí)并不夠明確，通常是可以談判的。競標(biāo)的法律規(guī)定不徹底，并沒有得到全面實(shí)施。法律要求使用聯(lián)邦土地及資源要支付合理的市場價(jià)值，但同時(shí)也規(guī)定了法律上適用的另行規(guī)定。國會(huì)在聯(lián)邦土地及資源管理上無限制權(quán)力，行政機(jī)構(gòu)上很大的自由裁量權(quán)和復(fù)雜的法律與行政規(guī)定，造成游說和尋租的空間，限制了市場的有效運(yùn)作。此外，主張耕地保護(hù)者往往忽視價(jià)格因素和生產(chǎn)效率，缺乏基于市場手段的耕地保護(hù)機(jī)制。再次，管理機(jī)構(gòu)繁多并且政策持續(xù)性差。涉及到美國土地資源管理的機(jī)構(gòu)很多，各機(jī)構(gòu)管理政策和程序不一，阻礙了土地資源的有效管理。最后，管理過程中多短期目標(biāo)而少長遠(yuǎn)規(guī)劃。縱觀200多年來的美國土地政策，往往是在出現(xiàn)某一個(gè)土地利用問題之后，就出臺(tái)相應(yīng)的土地政策，該政策對今后長期的影響及其與其他有關(guān)政策之間如何銜接，往往考慮得不夠。

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