關于我國農村土地流轉問題的探討

［摘 要］農業現代化的發展和農村城鎮化建設，使得農村土地流轉成為必然的發展趨勢。目前我國農村的土地流轉實踐中存在很多問題，本文在對其中幾個比較突出的問題進行研究后，提出了幾點建議。

［關鍵詞］土地流轉 產權 征地 社會保障

土地是農業發展最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障，農村土地制度完善與否，土地流轉機制是否適應現代經濟的市場化發展，將對國民經濟的發展產生深遠的影響。但在土地流轉的實踐中，還存在著許多問題有待解決。

一、土地流轉中存在的問題

1.土地產權不明晰

土地產權又稱土地所有權。土地產權其含義是：土地所有者在法律規定的范圍內享有對土地占有、處分、使用、收益的權利。土地產權是物權的一種。農民是農村集體土地所有權主體，從相關法律可見?！吨腥A人民共和國土地管理法》第八條規定“城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的外；屬于農民集體所有，宅基地和自留山、自留地，屬于農民集體經濟組織或村委會經營、管理，已分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或村民小組經營、管理；已經屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮農村集體經營組織經營、管理”?！段餀喾ā穼ΜF行土地權利的規定，有許多突破和創新，如完善了不動產統一登記制度和土地征收補償制度，構建了以土地所有權、土地承包經營權、建設用地使用權和宅基地使用權為主要內容的土地物權體系。事實上，法律對農村土地闡述只是一個原則性問題，根據《憲法》、《農村土地承包法》，中國實行土地集體所有制。農村土地歸農民集體所有，農民通過承包獲取了土地使用權。在這種體制下，農村土地的所有權實際上不明晰和殘缺。農村集體土地農民只能在土地上耕種，然而政府通過征收，按照農業產值倍數支付的補償款遠遠低于市場價格。集體土地資產經征收成為國有土地，市場身價呈幾何倍數遞增。以產值作為補償合理嗎？在農村偏遠鄉村與受城鎮輻射的鄉村農田，補償懸殊。農民集體所有是一種所有權主體缺位的所有制。基層政府想什么時候收回就收回。農民土地流轉過程中向企業、種田大戶、缺田戶集中時，就產生村委會或鄉鎮代替農民談判簽訂合同、協議現象。同時征用土地過程中，農民作為承包人和經營者，卻不能參與來維護自身合法利益。這實際上極易造成農民的合法利益受損。

2. 非農用地的征地制度存在很大缺陷

《憲法》規定，國家為了公共利益的需要可以依照法律規定對土地實行征收或者征用?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地；農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。在快速工業化、城鎮化過程中，農業土地轉化為非農業用地是不可避免的，任何一個國家都要經歷這樣的過程。但是由于我國土地征用及補償制度還不完善，對農民權益造成很大損害，因征地補償而引發的社會矛盾也越演越烈?，F在我們城市建設用地，如果占用農村集體土地，首先要由國家征用，通過向農民支付補償的方式，將土地性質改為國有，然后進入土地交易市場拍賣。經過招拍掛，土地增值幾十倍乃至幾百倍，而這部分收益基本上大部分由地方政府所有，這就是支撐地方經濟運轉的“土地財政”。在這其中，獲益最多的是地方政府與開發商，而農民在其中是一個被忽視甚至掠奪的角色。政府對農民土地產權的不當限制使農民無法分享農地非農化所帶來的土地增值收益，農民的土地財產權益直接受到集體性侵害。除了城市近郊，在大多數地區，對征地農民是按前三年農業的平均產值計算，而與被征地的區位、經濟社會發展水平、土地供求狀況等地價因素以及土地征用后的用途和市場價值無關，顯然極不合理。農民拿來到手的一畝地三、四千元補償，對農民生計來說是杯水車薪，無法解決長久生活。其中還不乏鄉村層層盤剝、扣壓、占用。

3.農用地流轉機制不完善

流轉機制不健全，土地流轉存在制度性約束。①管理機構缺失。目前，我國還沒有建立完善的農村土地流轉管理機構，缺乏對農村土地流轉的有效管理、引導和服務，農戶自發土地流轉還占相當比例，存在口頭協議多，書面協議少，土地流轉糾紛時有發生。②當前全縣尚未形成統一規范的土地流轉市場，無中介組織，無信息發布平臺，土地供求雙方對接難，影響農村土地在更大范圍內和更高層次上進行流轉，進而影響農村土地流轉的速度、規模和效益。③流轉合同不科學，不完善的現象相當突出，合同內容沒有統一和規范，自由性和隨意性較大。④流轉的程序不規范。有的通過村社集體經濟組織確認便私自轉包租賃土地者有之，還有的村民大會或村民代表大會討論通過便將集體的“四荒地”與機動地轉出去。

4. 失地農民的社會保障問題沒有得到根本解決

當前我國農村社會保險的覆蓋面還不夠廣，保險層次也不夠高，這種情況下農民的土地就具備兩個功能，一個是保障功能，一個是生活功能。一旦土地被征用，他們的養老保障便成了后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣安置政策沒有很好地解決這一難題。首先，貨幣安置只是為失地農民提供了部分的生活補償，就業機會則要到勞動力市場上去競爭。但由于相當多的農民勞動技能低，造成了許多地區農民“進無出路，退無保障”的無業、無地、無保障的局面。其次，現行征地價格滿足不了失地農民養老保障制度的需要。短期看，失地又失業的農民尚可靠一次性安置費維持生計，實際生活水平不致于明顯下降。但從長期來看，隨著安置費用逐漸用完，失地農民的就業和社會保障問題勢必凸現。

二、解決土地流失問題的措施

1. 明確土地產權，給予農民穩定預期

首先明確界定中國農村土地集體所有權的內涵。從法律角度來理解，農民的土地承包經營權是一種從集體土地所有權中分離出來的土地產權，具有一般物權的獨占性與排他性，農戶依法享有對承包的集體土地的排他性占有、使用、收益，以及處分處置的權利?，F行農地產權安排缺乏明晰性、排他性、安全性、可轉讓性以及權能責任利益缺乏對稱性，同時其可實行性受到限制，農民的權益也因此受到侵害。因此，應該尊重農民土地財產權利，按物權理論規范和重構農地產權制度。要保護農民的土地財產權利，賦予其充分的收益權、完整的處置權。只要符合土地利用規劃的要求，集體土地與國有土地一樣，可以出租、出讓、轉讓、抵押，集體土地與國有土地具有同等的權利。同時要完善相關法律制度，進一步強化農民對農村土地集體所有權的主體地位，賦予農民個人土地產權的物權屬性，在法律上認定其物權性質，使其真正由虛權變成實權。

2.完善土地征用制度

一是嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍。政府只有為“公共目的”才能動用強制性的征地權。由于對“公共目的”解釋的不確定性，我國存在著對土地征用權的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴格限制，對征地目的和范圍要有嚴格的界定。二是建立和完善征地程序，建立和完善土地征收的聽證制度，建立土地糾紛仲裁機構，將征地方案及補償標準與被征地農民見面，實行陽光操作，確保被征地農民的知情權、參與權和監督權。三是土地征收補償要逐步過渡到完全補償，改變目前我國土地征收補償標準由行政機關單方面決定的做法。要嚴格實行征地公告、征地補償安置方案公告及征地補償登記制度。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，按同地同價原則及時足額給農民合理補償，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。此外，給被征地農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。還應考慮到失地農民的長遠利益，組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能，為失地農民再就業創造良好的條件等。

3.完善土地流轉機制

首先，堅持自愿、有償原則。農村土地流轉必須堅持自愿，不論采用哪種流轉形式，都應該尊重農村生產力自身發展規律，尊重土地流轉的內在規律，尊重農民的意愿。必須從各地的實際條件出發，因地制宜，穩妥推進，任何單位和個人，都不能強迫命令，強制性推進土地流轉。農村土地流轉必須遵循價值規律，堅持有償流轉，實行必要的、雙方協商而定的合理經濟補償。其次，制定相應的操作程序，培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織。建立土地使用權的市場化流動制度是農村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務組織是農地市場化的關鍵。中介服務組織是農地流轉市場的有形載體，也是農村土地市場化的關鍵， 各級政府要加快扶持建立農地流轉市場中介組織，使之具有完備的服務功能，包括：登記和發布土地流轉信息；組織土地流轉雙方商談，提供交易場所，代辦土地流轉具體交易事宜；指導流轉雙方按照規范的合同文本及時簽訂土地流轉合同，辦理土地流轉合同的鑒證及立卷歸檔等。再次，積極探索土地流轉的合理價格形成機制。只有合理的土地流轉價格體系，才能有效地促進土地流轉，進而從整體上發揮土地的使用效益。要根據不同的土地類型、區位條件，使土地的價值得到較為客觀的體現。

4.解決失地農民社會保障問題

建立多層次的農村社會保障體系。目前， 土地更多地作為農民福利的主要的保障， 要促進土地流轉， 必須解決土地轉出農戶的后顧之憂， 逐步弱化土地的福利和社會保障功能。 為此，必須建立多層次的農村社會保障體系，包括農村社會保險、社會救濟、社會福利 、優撫安置、 社會互助，以及發展和完善農村合作醫療制度等。 這個任務復雜而艱巨， 需從以下幾個方面努力。一是支持各城市全面試點建立農村養老保險制度、新型農村合作醫療制度和其他農村社會福利制度，同時在全國范圍內完善農民最低生活保障制度。二是全面推進統籌城鄉綜合配套改革的試點，逐步改變中國城鄉二元結構，建立統籌城鄉一體化發展的新體制。三是建立社會保障基金，改變一次性貨幣安置為主的做法， 建立土地換社保的安置機制， 建立失地農民社會保障基金。四是做好失地農民的就業安置工作， 加強對失地農民的技術培訓和職業教育。五是應該支持地方政府協調解決以農地和農房為基礎置換城市房屋、城市戶籍、城市最低保障和城市社會保障的問題。支持農民轉讓宅基地和農房的前提應該先期將其納入社會保障體系。農民土地改革造就的主要財產收入應該優先解決農民自身的社保安排。六是加快制定全國社會保障統一的發展規劃，明確全國區別待遇的社保整體規劃，有效推動實現全國統一的社保關系轉續，力爭實現普遍性的全民社會保障體系的運轉，同時在有條件的地區逐步縮小農村養老、合作醫療、教育等方面的城鄉差距。

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