社會轉型視野下的非營利組織評估機制初探

[摘 要]近年來，隨著經濟社會的進一步發展，非營利組織在世界各國迅速崛起，對于緩解貧困、促進社會穩定與發展發揮了重要作用。非營利組織的績效評估作為非營利組織管理的重要組成部分，是提高非營利組織運營績效、充分發揮其在經濟社會發展中作用的基本手段。在國外非營利組織評估風潮的影響下，我國開始重視并著手于非營利組織的評估機制建設，在實踐方面取得了一定成果。

[關鍵詞]非營利組織 評估機制 問題 對策

近年來，隨著非營利組織的興起和發展，非營利組織的評估成為當今國際上流行的熱點問題。在非營利組織發展初期，人們首先關注的是他們能否將捐贈的資金真正用于社會公益事業，能否正常遵守非營利組織的行業規范和道德準則，能否真正取信于民;非營利組織的誠信評估機制就此建立。隨著經濟社會的進步、發展，社會資源的分配日趨緊張，能否有效利用稀缺資源以實現組織所追求的目標成為當代非營利組織管理和發展不可忽視的重要問題。因此，構建涵蓋誠信評估、使命與戰略評估、績效評估和組織能力評估的多元、全方位的非營利組織評估框架成為當代非營利組織健康、全面發展不可或缺的重要步驟。

一、非營利組織評估機制概述

非營利組織體現政府職能的延伸、企業職能的優化，在現代社會其影響和功能不斷擴大。構建多元、全方位的評估機制是非營利組織發展完善的必然選擇。

“評估”是近年來使用頻率較高的詞匯，然而不同的人從各自的角度出發，對評估卻有著不同的理解。廣義的評估是指評估主體對評估客體的價值大小或高低的評價、判斷、預測的活動，是人們認識、把握某些事物或某些活動的價值的行為。狹義的評估是指在一定的時限內，盡可能系統地、有目的地對實施過程中或已完成的項目、計劃或政策的設計、實施和結果的相關性、效果、效率、影響和持續性進行判定和評價。這里所講非營利組織的評估是指運用科學的標準、方法和程序，根據管理效率、服務質量、公共責任、公眾滿意度等方面的判斷，對非營利組織在公共管理過程中投入、產出、最終結果所體現出來的績效進行評定和認可。

非營利組織的評估具有評估的一般屬性，同時由于其評估對象的特殊性，它又具有不同于一般企業績效評估和政府績效評估的獨特方面:

1.評估對象的特殊性。非營利組織評估的對象是非營利組織，它具有組織性、民間性、非營利性、志愿性和自治性的特點。非營利組織的上述特點反過來又深深地烙印在其行為和績效上，在一定程度上決定了非營利組織評估區別于企業、政府評估的特殊的規定性。

2.評估過程的復雜性。非營利組織由于其非營利的本質特征決定了它不可能像企業評估那樣可以通過市場交換以價格信息的形式體現出來，同樣，它不像政府評估那樣可以通過公民的支持率這一政治投票機制反映出來;一般情況下，非營利組織的評估需要借助評估指標、評估方法等工具得以實現，具有復雜性。

3.評估機制的多元性。非營利組織的評估機制是一個涵蓋誠信評估、使命與戰略評估、績效評估和組織能力評估等多個方面在內的多元、全方位的評估框架。另外，非營利組織的評估具有內部和外部兩種不同的評估機制:外部評估機制為非營利組織的評估提供制度保障，內部評估機制為外部評估機制功能的正常發揮奠定基礎。

4.評估體系的開放性。非營利組織的評估體系是一個動態的信息收集、傳遞、處理和輸出的過程。評估體系與評估環境之間存在著物質、能量和信息的交換，外界的評估環境可以對評估主體、評估過程產生重要影響。同時，社會、政治、文化等因素對評估過程的影響，更加證明了非營利組織評估體系具有開放性。

5.評估效用的公益性。非營利組織評估的目的在于監測和評估非營利組織工作和服務的績效能力和水平，為整個社會其他方面的決策提供參考。與企業和政府的評估不同，非營利組織的評估能夠對所有顧客群的生產、生活提供普遍的、廣泛的、平等的信息資源，實現公益資源配置的合理化。

在當代社會，構建科學合理的非營利組織評估機制是十分重要的，更是十分必要的。目前學術界的研究認為，開展非營利組織評估具有重要的理論和現實意義。從廣義的角度講，非營利組織之所以要致力于效率目標的一個理由是當今世界存在著嚴重的公益資源匱乏、資源配置不合理甚至浪費的現象。公益制度也是一種配給制度，而非營利組織引入效率意識的目的在于實現公益資源配置的合理化。開展非營利組織評估，有利于管理部門公平公正地評價非營利組織，有利于優化政府監管部門的監督管理，有利于實現社會資源的優化配置，維護社會穩定。從狹義的角度講，非營利組織的評估對于非營利組織自身良好健康發展也是非常必要的。一是評估有助于為非營利組織承擔公共責任建立一種約束機制;二是評估有助于改善非營利組織的服務質量，提高管理績效，可以為組織自身的人力資源管理提供客觀依據;三是評估有助于非營利組織對外樹立形象，提高組織的公信度。

另外，非營利組織服務質量和效率的提高要求非營利組織建立評估體系。非營利組織的志愿性特點，加上資金來源有公眾的捐贈和政府的支持，組織結構不是等級森嚴的官僚科層制。這些優點使人們認為非營利組織在提供社會服務時成本更低、效率更高。然而，事實上非營利組織在很多時候的表現卻效率低下、質量不高、不盡人意。因此，構建多元、全方位的評估機制成為非營利組織提高服務質量和效率的重要手段。

二、我國非營利組織評估現狀

改革開放以來，我國非營利組織得到了快速發展，從1999年的大約6000個注冊團體發展到2005年的約150000個。截至2007年底，全國共有各類民間組織38.1萬個，其中社會團體20.7萬個。但總體而言，我國非營利組織的發展還面臨許多困難和問題，諸如資金來源單一且不穩定;人才短缺，志愿者參與不足;組織內部管理不完善，治理結構不盡合理，持續發展的后勁不足等等。這些問題的存在已經成為我國非營利組織發展的瓶頸，為了提高非營利組織的運營效率，使政府、公眾能夠有效地對非營利組織的行為進行監督，非營利組織需要引入一套科學的評估體系，尤其是要構建多元、全方位的評估機制，才能在現有條件下推動非營利組織健康、全面發展。

1.非營利組織發展的新環境

除受到國外非營利組織評估風潮的影響外，我國的非營利組織在改革開放以來國內宏觀環境和微觀環境變化的時代大背景下興起和發展。

宏觀環境的變化主要體現在改革開放以來的經濟體制改革、政治體制改革、政府職能轉變、社會改革、法制環境和全球化六個方面，也正是這六個方面促進了非營利組織在我國的興起和發展。它們一方面在數量上刺激了非營利組織的發展，一方面在質量上提高了非營利組織的服務能力;為非營利組織在我國的發展提供完善的法制環境，使得我國非營利組織的發展有了更為寬松的環境和更為廣泛的基礎。

改革開放以來，經濟體制改革、政治體制改革和社會改革，以及相關的民間組織法律法規的制定為我國非營利組織的發展提供了必要條件，從宏觀環境上為非營利組織的健康、全面發展提供法律和制度的保障。與此同時，我國非營利組織生存與發展的微觀環境也發生了許多顯著的變化，具體表現在:對非營利組織的需求日益增加、社會中間層的形成、公眾參與和志愿者行為以及西部開發。

總之，非營利組織在現階段的發展環境發生了巨大的變化，發展一個健康的、富有能力的非營利部門已成為我國現代化建設的迫切需要。

2.非營利組織評估的現狀

隨著經濟社會的前進以及國外非營利部門的發展，非營利組織在我國日漸受到重視和關注。改革開放為非營利組織的發展提供了制度保障、物質基礎和環境支持;近年來，我國非營利組織崛起的速度進一步加快。然而，我國非營利組織總體上處于發展的初級階段，與發達國家相比，在數量和規模上仍有較大差距;在組織和管理方面，整體素質偏低。為了進一步優化我國非營利組織的管理和運行機制，構建一套多元、全方位的評估機制顯得日趨重要。

我國非營利組織興起時間較晚，非營利組織的評估一開始沒有得到足夠的重視。隨著改革開放的不斷推進，非營利組織在我國的社會地位日漸提高，我國對非營利組織的評估機制也越來越重視;非營利組織開始嘗試構建多元、全方位的評估機制，使得非營利組織的評估在實踐上取得長足進步。

首先，在非營利組織評估的基礎理論和方法的研究上取得了一些成績。一方面，充分地借鑒吸收西方發達國家非營利組織評估機制方面的先進經驗，并加以改造，探索符合具體國情的理論和方法。毛壽龍的《現代治道與治道變革》、俞可平的《治理與善治引論》、張璋的《治理公共行政的新理念》、唐賢興的《全球治理與第三世界的變革》等，都是將國外治理理論應用于非營利組織的評估之中所取得的研究成果。另一方面，利用國內改革開放以來發展起來的理論與方法，對非營利組織的評估理論進行原創性開發。在經濟學領域，邏輯框架法、綜合指數法等定量分析方法在非營利組織評估機制中的應用，極大地提高了非營利組織評估結果的客觀性、科學性和準確性，增強了評估結果的效度和信度。然而，目前國內關于非營利組織評估的方法和理論大都有所局限，屬“拿來”的成分居多，“吸收”改造的成分較少，形成一套規范化、制度化的評估體系日漸重要。

其次，隨著非營利組織的發展、壯大，非營利組織的評估越來越受到重視，我國在非營利組織的評估實踐上進行了有益的嘗試。我國非營利組織的評估實踐大致可以概括為三種類型:國內外部專家評估、非營利組織自我評估和國際組織評估。這三種類型的評估實踐各有利弊，在我國非營利組織的評估實踐中較為常見。青少年發展基金會曾委托中國科技促進發展會對“希望工程”進行的評估屬于第一種類型的評估實踐，在這次實踐中，中國科技促進發展會便是非營利機構——“青少年發展基金會”高費用聘請的“外部專家”;第三方的引進保證了評估結果的客觀性和可信性。近年來，隨著全球化趨勢的日益強化，國外的資助機構、國際NGO組織、國際金融組織、聯合國體系對所資助的非營利組織進行的評估實踐也日漸流行。另外，非營利組織的自我評估由于其評估費用相對較低而在國內非營利組織的評估實踐中最為常見。

3.非營利組織評估的問題和不足

非營利組織的評估是非營利組織管理的重要組成部分，是提高非營利組織運營績效、充分發揮其在經濟社會發展中作用的基本手段。我國非營利組織的評估尚未形成全國性的體系，評估的理念還未在非營利組織及相關人員、機構中普及，構建多元、全方位的評估機制受到多方面因素的制約。我國非營利組織的評估總體上仍然還存在一些缺陷，主要表現在:評估機制在非營利組織管理中的運用較少，缺乏“評估文化”和評估的制度化;現有的評估機制缺乏規范性，難以真正發揮評估的功能和作用;現有評估機制和評估框架不全面，難以全方位反映機構的運營管理狀況;評估行為的動機和目的不端正，忽視自身管理水平的改進和完善;評估結果得不到及時的擴散和反饋，浪費評估資源。

總而言之，當前我國非營利組織評估中存在的主要問題，一方面是由非營利組織發展所面臨的問題帶來的，另一方面則是非營利組織評估本身存在的困難。研究我國非營利組織評估的問題和不足，就必須把非營利組織自身發展面臨的困境和挑戰與非營利組織評估自身環節出現的問題有機地結合起來考慮、分析。

首先，我國非營利組織運營、管理的獨立性欠缺，主要包括法律地位的低微和獨立人事權的缺乏。依據我國《社團登記管理條例》的規定，一個機構要想在民政部門登記注冊為社會團體必須找到一個業務主管單位。這在很大程度上造成了我國非營利組織獨立性的缺乏，使其在一定程度上成為業務主管單位的附屬物。另外，有數據表明我國有近2/3的非營利部門的主要干部或者直接來源于業務主管部門，或者由組織負責人提名并得到業務主管部門的審核和批準。由此可見，我國非營利組織普遍缺乏獨立的人事任免權，其負責人的管理控制權也相對較小，不僅造成非營利組織積極性、主動性、創造性的低迷，而且也造成非營利組織運作效率的低下。獨立性的缺乏使得非營利組織評估的質量難以保證，評估目的、評估過程、評估結果缺乏公正性和客觀性，更為重要的是，非營利組織的評估結果無法落實、無法正確歸位到提高機構管理效率、提升人員素質、優化人員結構的功能和價值上來。

其次，我國非營利組織的財政困難使得評估的實施缺乏堅實的物質基礎。在我國，絕大部分的非營利組織被理解為政府部門的下屬單位，而且其中大部分是由政府機構改革轉換而來，真正由民間自發形成的所占比例很小。對政府的過度依賴，使得我國的非營利組織缺乏競爭的動力和機制;非營利組織服務數量不多、服務質量偏低、營利性收入過少，造成了當前非營利組織的財政危機。

然后，我國非營利組織評估的出現尚屬新興事物，其理論和方法仍處于起步階段，遠未形成規范化、制度化的評估體系。首先，由于不同的非營利組織往往采用不同的評估形式和規范，非營利組織評估的理論很難得到全面系統的發展，無法建立起一整套完善的、全方位的非營利組織評估的指標體系與方法。其次，評估方法過于單一。非營利組織評估的方法包括邏輯框架法、對比法、快速農村評估法、參與式評估法等多種手段，然而，我國非營利組織所采用的評估手段基本沒有超出經濟學的范疇，僅局限于非營利組織的直接投入和產出，而忽視了對社會效果與影響的推定。另外，有些非營利組織的評估方法難以在我國實地推廣和應用，我國非營利組織的評估容易受到倫理道德、價值理性和個人偏好等因素的影響，難以擺脫主觀判斷的片面性。再次，評估指標體系不全面。科學、合理的評估機制是包括誠信評估、使命與戰略評估、績效評估和組織能力評估四方面指標在內的多元、全方位的評估機制。我國尚未形成全方面、規范化、制度化的非營利組織評估機制。最后，開展評估所必需的相關配套措施不完善。截至目前，非營利組織沒有建立全國的評估數據網絡，評估資料不足，評估結果的反饋和擴散能力較差，缺乏專門的評估人員，缺少評估的管理保障體系。

三、非營利組織評估的發展對策

21世紀，隨著我國現代化建設的全面發展，非營利組織在社會中的地位日漸重要，構建多元、全方位的非營利組織評估機制成為當前非營利組織發展、崛起所急需解決的問題，不僅是推進非營利組織發展的根本要求，也是當前我國社會主義市場經濟發展的客觀需要。

1.加大宣傳力度，增強非營利組織的社會認同感和社會公信力，共同關心和促進非營利組織的評估工作。非營利組織的評估機制在非營利組織的發展中發揮著重要作用，理應受到全社會的普遍重視，然而，非營利組織至今沒有形成一套完整的評估機制。政府應首先加大對非營利組織本身的宣傳力度，將非營利組織的相關理論和知識盡可能地普及到全體社會公民。與此同時，政府應進一步強調評估在非營利組織發展中的重要性，引導社會公眾樹立“評估意識”，形成“評估文化”。非營利組織應該遵守非營利組織的行為規范和道德標準，不斷加強自身能力建設，實現社會稀缺資源的優化配置，做到取信于民。通過政府和非營利組織的努力，幫助全體社會成員改變對非營利組織評估機制的漠視、消極態度，正確對待評估工作，從各方面對評估工作予以配合和支持，推動非營利組織評估事業的發展、進步。

2.從多方面體現非營利組織的獨立性，為非營利組織的評估提供自由發展的空間和平臺。當前，我國絕大部分非營利組織受到政府的強力干預，無論在組織管理還是人事調用方面都缺乏獨立性。今后，政府應將部分權力逐漸下放，實現“小政府、大社會”的目標發展模式，在政治、經濟、法律、人力資源等方面給予非營利組織足夠的空間放任其獨立發展。首先，政府需要完善法律法規，放松對非營利組織的政府規制，放任其在政府控制的范圍內自由發展，保證非營利組織的評估遠離政府干預的影響，保證評估目的、評估過程、評估結果的公正性和客觀性。另外，政府需要健全治理機制，給予非營利組織獨立的人事任免權，保證非營利組織評估回歸至應有的作用和導向上，保證非營利組織員工積極性、主觀能動性和創造性的高效發揮。最后，政府應返還非營利組織部分社會管理職能，給予非營利組織評估以更加廣闊的舞臺和空間。

3.建立健全合理有效的評估機構，構建多元、全方位的非營利組織評估機制。建立健全合理有效的評估機構是推進評估事業發展，提高非營利組織評估水平的關鍵。目前，我國缺少專業的非營利組織評估機構，絕大部分的評估缺乏專業性的指標體系和方法論支持。世界各國的實踐經驗表明，不僅要在非營利組織內部建立評估機構，而且必須在立法、審計部門建立一整套的評估的實施和監督部門。另外，在評估機構的監督和支持下，各非營利組織應加強合作與交流，致力于構建包括誠信評估、使命與戰略評估、績效評估和組織能力評估四方面指標體系在內的全方位的、統一的評估體制，共同促進非營利組織的健康、全面發展。

4.培養評估人才，為非營利組織的生存、發展奠定人力基礎。非營利組織的評估是一項涉及領域廣泛、技術性很強的專業性工作，人才的培養是開展非營利組織評估不可缺少的基礎性工作。因此，非營利組織一方面需要加強對機構內現有員工的培養，形成比較完善的人才培養體系;一方面需要多途徑、多渠道“廣納賢才”，不斷吸收、引進機構外的優秀人士，使機構擁有一批高素質的評估人才隊伍，提高非營利組織及社會對評估機制的認識水平，推動非營利組織評估工作的全面發展。

5.建立一個開放的評估信息溝通平臺，保證非營利組織評估的準確性和有效性。高效、全面地利用信息資源，全方位、系統地收集評估資料，成為當今信息時代下非營利組織生存和發展的必然要求。非營利組織應該充分利用計算機和現代通訊技術，將全國范圍內的非營利組織評估的數據、結果以及開展評估所需的資料，匯總成全國非營利組織評估的數據庫，進而實現非營利組織評估信息系統的現代化、評估信息傳遞的網絡化、評估信息利用的高效化，為構建全國統一的、多元全方位的非營利組織評估機制提供信息交流的平臺，保證非營利組織評估實踐的高效、現代化運行。

參考文獻:

[1]鄧國勝:非營利組織評估[M].北京:社會科學文獻出版社，2001

[2]王 名:非營利組織管理概論[M].北京:中國人名大學出版社，2002