綜合交通規劃:解決城市交通擁堵的對策

目前，我國許多大中城市都面臨著交通擁堵、空氣污染等城市交通問題的嚴重挑戰。解決城市交通問題已經成為保證社會經濟可持續發展、提高居民生活質量的關鍵。

城市交通問題是一個復雜的系統工程，要想從根本上解決問題，必須科學制定近期和遠期的交通政策，而這些都應該在城市綜合交通規劃的框架下展開，按照一定的程序和原則，綜合各個層次，協調各個部門，有立法的保障，才能為公眾提供滿意的城市交通服務。

城市綜合交通規劃的內容

我國城市交通規劃的實踐可以分為兩個階段：道路交通規劃階段和多層次交通規劃階段。道路交通規劃，是指以道路網絡規劃為重點，側重于確定道路、停車場、客貨運樞紐等交通設施布局的交通規劃。多層次交通規劃，是指進行城市交通發展戰略研究，并進行公共交通規劃、軌道交通規劃、停車規劃等交通專項規劃。城市綜合交通規劃比多層次交通規劃更加強調規劃的連續性、綜合性和協調性。城市綜合交通規劃，是指以城市內全部交通方式為對象，與城市規劃、土地利用規劃相協調，符合城市環境、教育、健康和社會福利政策的一體化交通規劃。一般說來，城市綜合交通規劃應包括以下一些步驟:

1.現行城市交通系統的監測。包括目前城市范圍內人口、就業、居住、土地利用等基本數據的收集，了解城市內各種交通方式目前的交通流量，清楚城市交通目前所存在的主要問題。這一步驟是對運輸系統現有基本情況和存在問題的了解，工作主要包括基本數據的收集、建立數據庫以及撰寫調查報告，為下一步的預測以及其他的定量分析打下基礎。

2.城市交通發展遠景和目標的確立。通過分析城市的經濟增長模式，結合未來的土地利用計劃，預測未來的人口、住宅和就業的增長，從而預測未來的交通量并確定主要的交通增長廊道;提出未來城市交通發展的方向以及所要達到的目標。這一步驟要求建立在數量分析的基礎上，這樣就需要建立預測城市未來交通需求的綜合模型，這是一項復雜的系統工作。

3.可供選擇的交通發展戰略的提出。以解決現有交通問題，實現未來發展目標，滿足未來交通需求為目標，提出幾套不同的發展戰略，這些戰略要求有未來預期的資金保障，并具有可操作性。

4.交通發展戰略的評價和排序。評價不同交通發展戰略對城市經濟發展、土地利用、空氣清潔和其他環境事項的影響，結合提出的發展戰略目標，對這些戰略進行排序。通過交通規劃各利益方的投票以及公眾參與等程序，最終確定未來的城市交通發展戰略。

5.長期運輸規劃的制定。在已經確定的交通發展戰略基礎上，結合中短期計劃的具體項目和方案，對未來20年左右將要實施的項目和方案做出規劃，安排相應財政撥款以及其他資金來源計劃。

6.中期運輸改善計劃的制定。對未來4年或者5年內要實施的項目和方案做出規劃，要求有明確的資金保障計劃。

7.年度計劃的制定。年度計劃包括項目計劃和非項目計劃，項目計劃是具體項目在當年的實施計劃，非項目計劃包括交通系統維護、運營等費用的支出。

8.計劃方案的實施、監督和評價。對每一項具體的項目或者方案，在立項之前都要進行可行性研究和相關的經濟、社會、環境評價，項目通過相關評價，進入規劃程序之后才能得以實施，在實施過程中仍然需要對項目的完成情況、資金使用情況等進行監督，并且在實施結束后要進行項目的后評價。城市綜合交通規劃應該是持續進行的，交通項目和方案的實施必然使已有運輸系統發生改變，今后的運輸規劃要在此基礎上滾動進行。

城市綜合交通規劃的原則

從以上分析來看，城市綜合交通規劃是一項龐大的系統工程，其工作是滾動持續進行的，除了交通規劃部門以外還需要多個部門的配合，而且規劃程序有必要通過立法的形式加以確定和規范。城市綜合交通規劃是一種公共資源配置方式，它應當與政府財政預算手段相配合，共同提供符合廣大市民需求的城市交通公共服務，實現社會效益最大化。城市綜合交通規劃工作應遵循以下原則。

第一，城市綜合交通規劃應是滾動編制、連續進行的。長期規劃(20年及以上)應與中期規劃(4～5年)和項目計劃相互配套，內容相互對應和包含，以保證規劃能夠最終落實;同時為了保證規劃能夠考慮現實情況的變動，使得決策具有科學性，長期規劃應以4～5年為周期，中期計劃應以1～2年為周期滾動編制和修訂。

第二，城市綜合交通規劃應是多部門參與的。由于一體化交通規劃設定諸如合理開發土地、保證環境質量，促進社會公平等規劃目標，而這些目標單憑交通運輸部門一方的力量難以實現，因而需要交通運輸與城鄉建設規劃、環境保護以及社會保障等部門之間進行有效的溝通和協作。必要的情況下，應將合作機制用立法的形式確定；而且，各部門立法中所要實現的目標如果涉及其他部門，應該在其他部門的立法上有所體現。各部門之間的交叉管理雖然會帶來額外的管理成本，但卻是一種有效的途徑實現政府各分散機構之間的相互合作和制約。這種外力強制的合作機制不僅有助于運輸系統更好地為社會服務，更重要的是有助于實現整個社會的可持續發展。

第三，城市綜合交通規劃應在資金約束下進行。城市綜合交通規劃要求與資金來源相對應，長期規劃要求有預期的資金支持，中期規劃要求有更為確定的資金保障。規劃方案的評價和選擇應體現公眾對公共服務的需求意志。

第四，城市綜合交通規劃過程應該有公眾參與。城市綜合交通規劃應該設立公眾參與程序，真實反映公眾的訴求。公眾參與也可以起到對規劃程序和規劃決策的監督作用。

第五，城市綜合交通規劃應強調法制化的原則。法制化包含兩個層次:第一個層次是出臺規劃的程序性法律，第二個層次是賦予規劃方案類似實體性法律的權威性。交通規劃是一種資源配置的方式，而交通規劃方案則代表了一種利益分配，所以受到規劃影響的每一個人都十分關注規劃方案給自己帶來的利害影響。如果一個交通規劃方案不具備法律效力，那么它很可能會由于博弈各方勢力的轉變而發生改變。為了保證規劃方案的穩定性和權威性，各國都在一定程度上規定了交通規劃的法律效力，從實施的效果看，法律效力越高的國家，規劃實施效果就越好。

(作者單位：北京交通大學)

背景鏈接

近年來，我國大中城市的機動車增長量持續走高，城市的交通擁堵就成了無以回避的難題。各地紛紛出臺相關政策以期解決難題，如尾號限行、車牌拍賣、發展城市公共交通等，擁堵得以一定程度的緩解，卻未得到根本解決。在北京、上海、南京等大城市，“收取城市交通擁堵費”成為近期解決交通問題的熱點議題。

城市交通擁堵收費是指在交通擁擠時段對部分區域道路使用者收取一定的費用，其本質上是一種交通管理的經濟手段，目的是利用價格機制來限制城市道路高峰期的車流密度，達到緩解城市交通擁擠的目的，提高整個城市交通的運營效率。收取“交通擁堵費”的做法最初來自于上世紀70年代的新加坡，它在近600公頃的“控制區域”征收“交通擁堵費”，英國倫敦從2003年2月也開始采取類似的措施。