河南省農(nóng)村災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系構(gòu)建初探

在全球環(huán)境變化和中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的背景下，近年來(lái)中國(guó)面臨的災(zāi)害形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇，災(zāi)害損失日趨嚴(yán)重，防災(zāi)減災(zāi)開始被提到前所未有的重視高度，加強(qiáng)城市與農(nóng)村減災(zāi)能力建設(shè)納入了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，但總體上我國(guó)目前防災(zāi)抗災(zāi)力量比較薄弱，廣大農(nóng)村地區(qū)的問(wèn)題更為突出。

河南屬于自然災(zāi)害頻繁、地質(zhì)災(zāi)害種類繁多且人為災(zāi)害情況堪憂的地區(qū)。地震、黃河淤積、水土流失、地面沉降、旱澇等是河南頻發(fā)的主要災(zāi)害，而近年因一味追求經(jīng)濟(jì)效益不顧環(huán)境污染破壞的短視行為則不斷引起了動(dòng)植物疫情以及糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品安全等問(wèn)題，這些自然與人為災(zāi)害的發(fā)生對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了巨大損失。因此，構(gòu)建一個(gè)完整的農(nóng)村災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，對(duì)這些災(zāi)害進(jìn)行及時(shí)準(zhǔn)確的預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)和預(yù)警是河南農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)過(guò)程中的重要任務(wù)，也是建構(gòu)農(nóng)村災(zāi)害綜合防御體系的重要基礎(chǔ)。筆者結(jié)合河南農(nóng)村災(zāi)害情況對(duì)監(jiān)測(cè)預(yù)警實(shí)施進(jìn)行初步的探討，以期為農(nóng)村綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)規(guī)劃與研究提供啟示。

一、農(nóng)村災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建立原則

（一 ）統(tǒng)一規(guī)劃，分工協(xié)作

設(shè)立農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)綜合管理機(jī)構(gòu)，主持制定系統(tǒng)、連續(xù)的防災(zāi)減災(zāi)思想指導(dǎo)，建立全局的災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系規(guī)劃，包括制定統(tǒng)一的系統(tǒng)法規(guī)、技術(shù)體系政策，規(guī)劃協(xié)調(diào)各系統(tǒng)部門單位的具體管理事項(xiàng)與責(zé)任要求，分工協(xié)作。

（二）政府主導(dǎo)，屬地為主

政府引導(dǎo)和地方負(fù)責(zé)相結(jié)合，促進(jìn)形成災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)的合理布局。由省政府對(duì)地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)指導(dǎo)和資金補(bǔ)助，地方政府對(duì)基層政府進(jìn)行災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警實(shí)施技術(shù)指導(dǎo)和資金補(bǔ)助，基層政府負(fù)責(zé)基層災(zāi)害防抗救的實(shí)施工作等。

（三）科學(xué)高效，迅速應(yīng)對(duì)

完善災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，確保災(zāi)害信息的科學(xué)有效與迅速應(yīng)對(duì)的應(yīng)急能力。積極促進(jìn)新技術(shù)、新設(shè)備等先進(jìn)的科技成果在災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與創(chuàng)新型專業(yè)人才培養(yǎng)的緊密結(jié)合，以及與重大科技突破相互促進(jìn)，全面支撐先進(jìn)的災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)。

二、農(nóng)村災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的組織結(jié)構(gòu)

河南省農(nóng)村災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的組織結(jié)構(gòu)可以主要從災(zāi)害研究、預(yù)警預(yù)報(bào)、防災(zāi)應(yīng)急預(yù)案三個(gè)子系統(tǒng)展開，形成一個(gè)立體網(wǎng)絡(luò)體系：

（一）災(zāi)害研究系統(tǒng)

災(zāi)害研究系統(tǒng)的工作目標(biāo)和內(nèi)容主要是指在嚴(yán)格的安全性評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，針對(duì)河南災(zāi)害特征加強(qiáng)氣象、水文、地震、地質(zhì)等自然災(zāi)害孕育、發(fā)生、發(fā)展、演變、時(shí)空分布等規(guī)律和致災(zāi)機(jī)理的研究。河南的自然災(zāi)害主要特點(diǎn)有：災(zāi)害歷史長(zhǎng)、暴發(fā)頻率高、危害范圍廣且以旱澇災(zāi)害為主；災(zāi)害發(fā)生時(shí)序具有顯著的季節(jié)性、階段性、持續(xù)性；災(zāi)種組合具有鏈帶性和群發(fā)性；災(zāi)害具有顯著的地域性和不均衡性等特點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上將不同地區(qū)、不同性質(zhì)的災(zāi)害以及風(fēng)險(xiǎn)分列等級(jí)，為科學(xué)預(yù)測(cè)和預(yù)防災(zāi)害提供科學(xué)的判別調(diào)查依據(jù)。這是農(nóng)村災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系構(gòu)建的前提與基礎(chǔ)。

（二） 災(zāi)害監(jiān)測(cè)與預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)

災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)是災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的核心內(nèi)容。災(zāi)害監(jiān)測(cè)主要包括建設(shè)全天候農(nóng)村災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，完善氣象、水文、地震、地質(zhì)、生態(tài)環(huán)境以及人防、消防等監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，形成統(tǒng)一嚴(yán)密的災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)由各地方政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括設(shè)施設(shè)備的投入使用、維護(hù)以及相關(guān)科技工作人員的培訓(xùn)，建立災(zāi)害信息共享交流平臺(tái)，為準(zhǔn)確科學(xué)的災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警主要負(fù)責(zé)建立暢通、有效的預(yù)警信息發(fā)布與傳播渠道，制定嚴(yán)格的預(yù)警信息發(fā)布制度，確保農(nóng)村各區(qū)域的預(yù)警信息覆蓋面和傳達(dá)效率。

（三）防災(zāi)應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)

防災(zāi)應(yīng)急預(yù)案是建立應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的重要部分，也是災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系構(gòu)建實(shí)施的關(guān)鍵。其內(nèi)容包括強(qiáng)化應(yīng)對(duì)災(zāi)害預(yù)案的編制，完善各級(jí)災(zāi)害處置預(yù)案，加強(qiáng)專業(yè)力量建設(shè)，完善各地方農(nóng)村災(zāi)情監(jiān)測(cè)、預(yù)警、評(píng)估、應(yīng)急救助指揮體系，制定分級(jí)響應(yīng)機(jī)制及措施等，提高災(zāi)害處置能力。另外，還應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)村群眾進(jìn)行有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)以及災(zāi)害應(yīng)急知識(shí)等宣傳，提高群眾避險(xiǎn)自救能力。

三、河南農(nóng)村災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的構(gòu)建與實(shí)施

根據(jù)農(nóng)村災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的各級(jí)組織結(jié)構(gòu)職能要求，我們可以以此展開災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的構(gòu)建與實(shí)施：

（一）全面搜集農(nóng)村災(zāi)害資料與信息，建立基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)

全面搜集農(nóng)村災(zāi)害資料與信息是編制農(nóng)村災(zāi)害防御規(guī)劃所需要的科學(xué)信息依據(jù)。目前河南農(nóng)業(yè)災(zāi)害科研機(jī)構(gòu)仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，存在研究機(jī)構(gòu)數(shù)量少、研究水平低、基礎(chǔ)研究設(shè)置不完善等問(wèn)題。因此，相關(guān)職能部門應(yīng)加大投入力度，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上有所側(cè)重、采取多種研究方法繼續(xù)深入開展對(duì)河南地區(qū)災(zāi)害成災(zāi)機(jī)理的研究工作，建立河南省農(nóng)村災(zāi)害基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)。落實(shí)相關(guān)法規(guī)政策，組織建立以社區(qū)、村鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的災(zāi)害調(diào)查搜集網(wǎng)絡(luò)，組織自然災(zāi)害和人為災(zāi)害普查、動(dòng)態(tài)搜集農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)中的數(shù)據(jù)，及時(shí)更新補(bǔ)充基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)，并且實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)系統(tǒng)部門的數(shù)據(jù)信息共享，為農(nóng)村災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警和管理決策提供支持。

（二） 科學(xué)論證與評(píng)價(jià)農(nóng)村災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

科學(xué)論證與評(píng)價(jià)農(nóng)村災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)是防災(zāi)減災(zāi)的重要工作之一，因?yàn)榉罏?zāi)減災(zāi)行動(dòng)一般都要涉及巨額的資金投入或影響廣泛的社會(huì)系統(tǒng)調(diào)整，只有對(duì)災(zāi)害的形成、發(fā)生、發(fā)展及可能造成的危害和影響有科學(xué)的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，才能避免減災(zāi)行動(dòng)的盲目性。因此，結(jié)合農(nóng)村當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)水平，根據(jù)農(nóng)村的規(guī)模、人口、重要性、所處地質(zhì)環(huán)境及歷史上所發(fā)生的災(zāi)害性質(zhì)和嚴(yán)重程度等因素，把農(nóng)村劃分成不同等級(jí)的防災(zāi)等級(jí)與區(qū)域，采用系統(tǒng)綜合的技術(shù)與方法，對(duì)其進(jìn)行安全性評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，科學(xué)論證不同災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，從而為后續(xù)的應(yīng)急預(yù)案的規(guī)劃和分級(jí)響應(yīng)機(jī)制的實(shí)施提供基礎(chǔ)依據(jù)，提高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的可考性和可操作性。

（三）建設(shè)全天候全方位農(nóng)村災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

完善的災(zāi)害監(jiān)測(cè)體系是災(zāi)害基礎(chǔ)研究以及數(shù)據(jù)庫(kù)建立的必備條件。自然環(huán)境復(fù)雜多變，監(jiān)測(cè)站點(diǎn)少、設(shè)施落后與技術(shù)人員不足是眼下河南農(nóng)村災(zāi)害監(jiān)測(cè)工作的主要問(wèn)題，是制約農(nóng)村地區(qū)自然災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警能力建設(shè)的因素。因此，首先需要針對(duì)目前河南農(nóng)村地區(qū)的具體監(jiān)測(cè)點(diǎn)設(shè)置與運(yùn)行情況，各有關(guān)部門按照職責(zé)分工加快各類災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)的基礎(chǔ)建設(shè)，包括加快填補(bǔ)氣象、水文、地質(zhì)、地震等要素監(jiān)測(cè)的空白，建立重大動(dòng)植物疫情監(jiān)測(cè)，以及糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品安全等方面的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。全面優(yōu)化加密觀測(cè)網(wǎng)站，形成點(diǎn)、線、面、三維空間的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和警報(bào)系統(tǒng)，做到多模型集成，多庫(kù)協(xié)同規(guī)劃，及時(shí)捕捉災(zāi)害的特征信息，有效地監(jiān)測(cè)災(zāi)害的動(dòng)態(tài)變化及其發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)報(bào)災(zāi)害險(xiǎn)情，防患于未然。尤其對(duì)于危害較大、暴發(fā)頻率高、危害范圍廣的主要自然災(zāi)害應(yīng)開展專門的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)。目前河南全省列入監(jiān)控范圍的僅地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)一項(xiàng)就達(dá)5000多個(gè)，都實(shí)施了全天候?qū)崟r(shí)預(yù)警預(yù)報(bào)。其次，需要進(jìn)一步健全災(zāi)害群測(cè)群防體系。群測(cè)群防是現(xiàn)行條件下最有效的監(jiān)測(cè)體系。目前河南農(nóng)村災(zāi)害的群測(cè)群防體系還存在諸多問(wèn)題，比如群測(cè)群防監(jiān)測(cè)員多為村鄉(xiāng)干部、縣、鄉(xiāng)國(guó)土資源所工作人員等人員兼職，他們往往沒有經(jīng)過(guò)專業(yè)系統(tǒng)的技術(shù)培訓(xùn)，并且絕大多數(shù)沒有相應(yīng)報(bào)酬。相關(guān)部門應(yīng)積極爭(zhēng)取支持，為群測(cè)群防監(jiān)測(cè)員提供部分補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、配備必要設(shè)施，通過(guò)宣傳培訓(xùn)提高隊(duì)伍的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)與能力，更好地發(fā)揮群測(cè)群防作用。

（四）建立完善災(zāi)害信息與發(fā)布網(wǎng)絡(luò)

完善河南災(zāi)害信息網(wǎng)絡(luò)是農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)的重要保障措施。一方面，在硬件上要加強(qiáng)河南農(nóng)村地區(qū)的信息傳輸基礎(chǔ)設(shè)施改造和建設(shè)，提高農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急通信、指揮和交通裝備的水平，建立覆蓋面廣的災(zāi)害信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)，重視解決農(nóng)村預(yù)警、應(yīng)急信息服務(wù)的“最后一公里”問(wèn)題，確保重大災(zāi)害性預(yù)報(bào)警報(bào)以及應(yīng)急信息能夠及時(shí)傳遞到廣大農(nóng)民。另一方面，在軟件上應(yīng)嚴(yán)格制定災(zāi)害信息發(fā)布規(guī)范。具體內(nèi)容包括災(zāi)害預(yù)警信息必須由指定的相關(guān)部門負(fù)責(zé)制作并按預(yù)警級(jí)別分級(jí)向社會(huì)發(fā)布；災(zāi)害預(yù)警信息內(nèi)容包括災(zāi)害的類別、預(yù)警級(jí)別、起始時(shí)間、可能影響范圍、警示事項(xiàng)、應(yīng)采取的措施和發(fā)布機(jī)關(guān)等；建立和完善公共媒體、地方農(nóng)村應(yīng)急廣播系統(tǒng)、無(wú)線電數(shù)據(jù)系統(tǒng)、衛(wèi)星專用廣播系統(tǒng)等多種手段互補(bǔ)的災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)，發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息。通過(guò)一切可能的傳播手段及時(shí)向農(nóng)村公眾發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息；涉及可能引發(fā)次生、衍生災(zāi)害的預(yù)警信息，通過(guò)有關(guān)信息共享平臺(tái)向相關(guān)部門發(fā)布，實(shí)現(xiàn)相關(guān)災(zāi)情、險(xiǎn)情等信息的實(shí)時(shí)共享，為農(nóng)村防災(zāi)救災(zāi)提供決策基礎(chǔ)。

（五）制訂應(yīng)急預(yù)案和分級(jí)響應(yīng)機(jī)制

應(yīng)急預(yù)案和分級(jí)響應(yīng)機(jī)制的制訂是為了應(yīng)急救援工作得到快速、有效進(jìn)行的保證，是災(zāi)害預(yù)警實(shí)施的技術(shù)關(guān)鍵。河南省相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)各地區(qū)農(nóng)村災(zāi)害情況制訂和完善防災(zāi)應(yīng)急預(yù)案和分級(jí)響應(yīng)機(jī)制，包括結(jié)合各自部門職責(zé)，制訂具體實(shí)施的部門應(yīng)急預(yù)案。農(nóng)村災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的制定要綜合考慮包括災(zāi)害應(yīng)急指揮、災(zāi)害情報(bào)、救災(zāi)搶險(xiǎn)、應(yīng)急醫(yī)療、應(yīng)急避難和交通管理六個(gè)基本要素體系。制定分級(jí)響應(yīng)機(jī)制則是根據(jù)各種災(zāi)害的的性質(zhì)、級(jí)別、影響程度和和范圍以及預(yù)警級(jí)別等因素，設(shè)定相應(yīng)等級(jí)的應(yīng)急響應(yīng)程序與措施。在制訂和修訂應(yīng)急預(yù)案和分級(jí)響應(yīng)機(jī)制的過(guò)程中，應(yīng)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、查找薄弱環(huán)節(jié)、改進(jìn)工作，保證預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)的完備可行。一旦有災(zāi)害發(fā)生，各級(jí)政府和相關(guān)部門就可以根據(jù)災(zāi)情啟動(dòng)相關(guān)層級(jí)和相關(guān)部門應(yīng)急預(yù)案和相應(yīng)措施，做好系列抗災(zāi)救災(zāi)工作，最大限度減少人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)損失。

本文系2010河南省政府決策研究招標(biāo)課題《河南省農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)研究》（編號(hào)B661）的階段性成果。

（作者單位：鄭州大學(xué)建筑學(xué)院）