論房屋拆遷中公民財產(chǎn)權(quán)的憲法保護

房屋從古至今對中國人而言都意味著太多的內(nèi)涵，“居者有其屋”是我們大多數(shù)人的夢想，這種心理上強烈的歸屬感體現(xiàn)在法律上就是對于居住權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的關(guān)注。但是，由房屋拆遷引發(fā)的大量矛盾糾紛時常發(fā)生，這些矛盾和沖突在建設(shè)和諧社會的大環(huán)境下，已成為一個不和諧的音符，也引起了人們對憲法在房屋拆遷中怎樣對公民財產(chǎn)權(quán)進行保護的思考。

一、房屋拆遷概述

房屋拆遷是指基于公共利益的需要對位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋進行拆除，并對被拆除房屋的權(quán)利人進行相應(yīng)安置和經(jīng)濟補償?shù)姆尚袨椤７课莶疬w涉及多種法律關(guān)系，包括民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系等，其立足點是保護被拆遷人的合法權(quán)益。另外，房屋拆遷具有很強的目的性，是為了滿足國家公益目的或進行商業(yè)開發(fā)用地之需而進行的。按照不同的標準，房屋拆遷可分為國有土地上的房屋拆遷和集體土地上的房屋拆遷以及公益拆遷和非公益拆遷。

二、被拆遷人私有財產(chǎn)保護的必要性分析

憲法意義上的私有財產(chǎn)權(quán)是指國家通過法律賦予權(quán)利主體對財產(chǎn)的所有權(quán)，國家不能任意干涉和侵犯并負有保護的義務(wù)和職責，這劃定了公權(quán)力的界限和范圍，并排除了權(quán)力進入的可能性。憲法對公民財產(chǎn)權(quán)的保障在實踐中是很有必要的。

第一，憲法對公民財產(chǎn)權(quán)的保障是建設(shè)法治國家的基礎(chǔ)。人權(quán)是法治的核心內(nèi)容，法治是人權(quán)的表現(xiàn)形式，保障基本人權(quán)已經(jīng)成為近現(xiàn)代法治的基本價值目標。沒有財產(chǎn)權(quán)，人權(quán)就沒有實際內(nèi)容。不承認財產(chǎn)權(quán)，個人就難以獲得獨立的人格，就會造成人人處于赤貧狀態(tài)的局面，這樣的社會是沒有安定和秩序可言的，更不可能建立法治國家。

第二，憲法保障公民財產(chǎn)權(quán)是發(fā)展經(jīng)濟的需要。提高經(jīng)濟效率，需要普遍界定人們對各種生產(chǎn)要素的權(quán)利，物權(quán)是權(quán)利主體對物質(zhì)資源的所有權(quán)，人權(quán)則是權(quán)利主體對人力資源的所有權(quán)，物權(quán)保護與人權(quán)保障都是經(jīng)濟增長不可缺少的條件。憲法把財產(chǎn)權(quán)作為一項基本人權(quán)，無論在物質(zhì)資源還是人力資源方面，都從確保人的主體資格的角度來保護權(quán)利，以充分發(fā)揮人力資源對經(jīng)濟增長的作用。

第三，現(xiàn)行憲法對公民財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)確認的不確定性。把私有財產(chǎn)的保護放在總綱的經(jīng)濟制度中，而不是公民的基本權(quán)利和義務(wù)部分，不利于公民私有財產(chǎn)的保護。如果公民的財產(chǎn)權(quán)的憲法保障不是從公民的基本權(quán)利的角度出發(fā)，難以給公民較強的安全感，同時還會引發(fā)其他法律的立法中對公民財產(chǎn)權(quán)的侵犯。

第四，現(xiàn)行憲法對公民財產(chǎn)權(quán)保護規(guī)范體系的不完整性。2004 年憲法修改前，我國憲法的財產(chǎn)權(quán)保障規(guī)范僅僅由保障條款和制約條款組成，缺失損害補償條款；修改后的13 條增加了損害補償條款：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。但相關(guān)的實現(xiàn)損害補償條款的法律制度并沒有建立。

三、房屋拆遷中存在的問題

第一，立法規(guī)范層疊架構(gòu)。我國房屋拆遷之所以矛盾和沖突不斷，是因為法律調(diào)整機制嚴重不足。調(diào)整房屋拆遷的法律規(guī)范眾多，層疊架構(gòu)，首先，憲法中關(guān)于公民私人財產(chǎn)保護的法律規(guī)定，這些規(guī)定在保護公民私人財產(chǎn)方面具有最根本的地位，其他任何法律規(guī)范都不能與其相違背。其次，全國人大及其常委會頒布的法律中涉及拆遷行政權(quán)力行使和公民個人財產(chǎn)權(quán)保護的規(guī)定。再次，國務(wù)院制定的行政法規(guī)是調(diào)整房屋拆遷活動最重要的組成部分。其中包括《城市房屋拆遷管理條例》《城市私有房屋管理條例》《土地管理法實施條例》《城市房地產(chǎn)經(jīng)營管理條例》等。另外，在拆遷實際操作層面起作用的主要有最高人民法院的司法解釋、國務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章、地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)以及地方人民政府制定的規(guī)章。但我國法律法規(guī)一般都是通過地方立法來配套負責具體實施的。條例存在諸多不符合憲法和法律之處，而由各級地方政府據(jù)此制定的地方條例、規(guī)定、管理辦法、實施意見等又會使法律規(guī)范之間發(fā)生沖突。同時，多頭立法的局面使很多地方性法規(guī)和規(guī)章對同一問題的規(guī)范缺少協(xié)調(diào)，既有重復規(guī)定之處，又有互不協(xié)調(diào)的地方，極易產(chǎn)生沖突。

第二，公共利益被濫用。《物權(quán)法》對因公共利益而征收公民個人房屋設(shè)置了嚴格的界限，規(guī)定了公益征收所應(yīng)遵循的基本原則，但沒有對商業(yè)拆遷進行規(guī)定。從理論上來說，商業(yè)拆遷只能根據(jù)拆遷雙方當事人達成的一致意愿而進行，因此其應(yīng)依據(jù)私法自治的原則來處理。《條例》第1條規(guī)定：“為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項目的順利進行。”這里規(guī)定的是拆遷的立法目的，根據(jù)該規(guī)定拆遷是不區(qū)分公益和商業(yè)目的的，只要是為了城市建設(shè)的需要，無論是市政建設(shè)、社會公益事業(yè)建設(shè)，還是房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營項目都屬于《條例》的調(diào)整范圍，這就將以公益為目的的國家行為和以盈利為目的的商業(yè)行為相提并論。《條例》賦予公益征收和商業(yè)拆遷同樣能夠依“城市建設(shè)需要”進行拆遷、同樣具有行政公權(quán)力強有力保障的地位，導致了拆遷人與被拆遷人法律地位的嚴重失衡，進而造成了在諸多拆遷開發(fā)項目中拆遷人和被拆遷人之間的對立和矛盾。

第三，補償安置不到位。在當前《條例》的拆遷制度設(shè)計下，由于強制拆遷的存在，任何一個地塊一旦被劃入拆遷區(qū)域，該地區(qū)內(nèi)的所有房屋都無法避免最終被拆除的命運，因此被拆遷人希望在拆遷補償安置方面為自己爭取更多的利益。《條例》第23條規(guī)定：“拆遷補償?shù)姆绞娇梢詫嵭胸泿叛a償，也可以實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。”拆遷人和被拆遷人對于貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換意見的不統(tǒng)一也就成為拆遷實踐中引發(fā)矛盾和沖突的一大原因。對于貨幣補償而言，補償價格沒有包含相應(yīng)房屋的土地使用權(quán)價格成為一大硬傷。盡管《條例》第24條規(guī)定“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定”，但區(qū)位價格并不能完全代表公民通過轉(zhuǎn)讓或其他途徑依法獲得的土地使用權(quán)的價格。現(xiàn)實案例中，對于被拆遷人的貨幣補償金額往往無法在原地塊購買相同或相近面積的房屋，部分原因就是因為補償?shù)臅r候沒有充分考慮到土地使用權(quán)的價格，這對被拆遷者顯然是極不公平的。另外，對被拆遷房屋的價格評估也沒有完全市場化，顯然會對評估的公正性產(chǎn)生影響。

第四，行政權(quán)力越位。根據(jù)《條例》規(guī)定，政府有關(guān)部門負責審核拆遷項目規(guī)劃、發(fā)放拆遷許可證、協(xié)調(diào)和裁決拆遷人與被拆遷人之間的糾紛，并不具有親自參與拆遷的權(quán)力。然而在實踐中，有的地方政府甚至自己組織拆遷指揮部，親自促成拆遷項目的實施。政府的職責應(yīng)當是盡力維護一個公平有序的社會環(huán)境，讓居于其中的市場主體能夠充分行使自己的意愿，但現(xiàn)實中，拆遷行政管理部門經(jīng)常借公益之名，大包大攬城市房屋拆遷。這也是我們一直強調(diào)要區(qū)分公益征收和商業(yè)拆遷的原因之一，只有給政府行政權(quán)力劃定明確的界限，才能在政府行政權(quán)力規(guī)范行使的最初層面上把好關(guān)。

四、被拆遷人私有財產(chǎn)保護法律制度的完善

（一）科學界定公共利益的含義

我們可以將公共利益分為絕對公共利益和相對公共利益，并以此來確定它的標準。絕對公共利益是指任何一個國家都存在并經(jīng)社會廣泛承認、獨立于社會和國家現(xiàn)實政策之外的社會利益。絕對公共利益可以用下列幾條標準來加以衡量：一是以受益對象的數(shù)量為標準。二是以國家的經(jīng)濟、文化、國防等建設(shè)目標為標準。三是以征地和拆遷的結(jié)果是否確實能使社會公眾受益為標準。相對公共利益則是根據(jù)社會不同的發(fā)展階段，經(jīng)由政府和民眾選擇，符合社會、國家急需原則的階段性重要利益。社會公共利益隨著時代的發(fā)展，要求也會有所不同，必須在實踐中結(jié)合多種標準加以衡量，并根據(jù)征地和拆遷時的具體情況分析才能科學認定。

（二）完善拆遷補償機制

第一，明確補償范圍。首先，在形態(tài)上，補償?shù)姆秶鷳?yīng)當既包括房屋、土地等有形財產(chǎn)，又包括知識產(chǎn)權(quán)等無形財產(chǎn)。其次，在權(quán)能上，補償?shù)姆秶鷳?yīng)包括財產(chǎn)所有權(quán)和財產(chǎn)使用權(quán)。市場經(jīng)濟條件下，財產(chǎn)的所有權(quán)和財產(chǎn)的使用權(quán)可以呈現(xiàn)分離狀態(tài)，財產(chǎn)的使用權(quán)也屬于財產(chǎn)權(quán)的范疇。再次，在權(quán)利主體上，行政補償應(yīng)當包括個人和集體兩種主體形式。因大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多為集體所有，國家征收征用中無可回避地要涉及到集體所有財產(chǎn)。

第二，明確補償標準。補償標準通常有三種類型：完全補償、適當補償和公平補償。不同的補償標準會對政府和財產(chǎn)權(quán)利人產(chǎn)生不同的效應(yīng)，絕對地采用完全補償或適當補償都不利于資源的合理配置，而公平補償標準則可以在衡量公共利益與私人利益的基礎(chǔ)上，填補房屋拆遷中補償標準的缺失。

第三，明確補償原則。事先補償原則是政府在征收征用公民財產(chǎn)之前，應(yīng)對權(quán)利人作出補償；直接損失補償原則是對與征收征用行為有直接因果關(guān)系的損失予以補償；僅補償財產(chǎn)利益損失不包含精神損失，為物質(zhì)損失補償原則；只對已經(jīng)發(fā)生的或?qū)硪欢òl(fā)生的損失予以補償，不包括可能發(fā)生的損失，為實際損失補償原則；根據(jù)經(jīng)濟與社會發(fā)展變化適當?shù)貙ρa償標準加以調(diào)整，使其與經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展相適應(yīng)，為適時調(diào)整原則。

（三）完善違憲審查制度

違憲審查制度，是指“特定國家機關(guān)依照一定的程序，對某項法律或某種行為是否合乎憲法的規(guī)定進行審查，并做出具有法律效力的判斷和處理，從而維護憲法權(quán)威，保證憲法全面實施的制度”。違憲審查的目的是通過建立一套行之有效的違憲審查、糾正機制，保障憲法的真正貫徹實施；通過對違憲行為的審查處理來保障公民權(quán)利和自由的實現(xiàn)，保證國家權(quán)力的運行符合憲法和人民的利益，維護憲法所確立的國家政治、經(jīng)濟和社會生活等方面的基本制度和基本原則。完善我國的憲法監(jiān)督制度，必須把違憲審查制度載入憲法，讓憲法真正成為被拆遷人合法權(quán)益的保障。

（作者單位：鄭州大學法學院）