政府在文化產業發展周期中的角色轉換

近年來，政府不斷探索推動文化產業快速發展的有效機制和途徑，著力在轉變職能、強化服務功能和加強宏觀指導上下工夫，逐步形成比較完善的產業運行機制和工作交流平臺。如通過積極協調所構建的文化產業博覽會，在推進文化產業快速發展方面發揮了重要的引擎作用;整合全國各地的文化資源，在中國文化產業網站上設立了國家文化產品、服務項目和投融資項目資源庫等。

2009年前幾個月我國文化產業平均增幅達17%，文化產業成為一個朝陽產業，而政府在其間的作用既是重要的又不是一成不變的。

一、政府在文化產業發展周期中的重要作用

文化產業發達國家的經驗表明，政府在推動文化產業發展中的作用是全方位的，但主要是戰略層面上的領導，重在為產業和企業的發展提供服務，包括提供公平、透明的競爭環境。政府不是也不應當是產業發展的主體，也不是產業發展的最終決定者，而僅僅是產業和企業發展的服務提供者。在文化產業不同的發展周期，政府的職能與角色也不是一成不變的，要不斷地進行調整與轉換，以有利于文化產業更好更快地發展。

促進文化產業又好又快發展，必須切實轉變政府職能，不斷提高政府部門的宏觀管理水平。近年來，根據國家關于政府部門要認真履行政策調節、市場監管、社會管理和公共服務四項主要職能的要求，文化部門狠抓了完善產業政策、培育市場主體、刨新文化業態、搭建服務平臺、引導產品出口、加強理論研究等關鍵環節，特別是對文化系統文化產業工作進行了有效的宏觀調控和協調指導。如2004年首屆深圳文博會的成功舉辦激發了各地舉辦展會的熱情，許多地方紛紛向文化部申請舉辦文化產業博覽會。再如，2006年12月，文化部文化產業司經過反復論證，決定把自己主辦的中國文化產業網站委托給深圳報業集團和深圳國際文化產業博覽會公司管理運營，這既符合國家關于把不適合由政府部門辦的事情交給企業和中介機構辦的要求，實現了由辦文化向管文化的轉變，又使中國文化產業網站越辦越好，質量越來越高，影響越來越大。

促進文化產業又好又快發展，必須在政府積極引導的前提下，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。文化產業發展的實踐，使文化系統初步形成“黨委領導、政府管理、行業自律、文化企業依法運營”的管理體制，政府與市場的作用日益明晰。根據政企分開、政事分開、管辦分離的原則，政府一方面按照社會管理的責任，積極抓好產業引導，一方面遵循市場經濟的規律，注意發揮市場配置資源的基礎性作用，運用市場機制調節文化產業結構升級調整，根據市場供求關系，指導文化產品和服務的生產、流通和消費。對命名為國家文化產業示范基地的文化企業，政府鼓勵引導其按照市場經濟的要求，自主經營、自我發展。政府不給企業增加任何額外的負擔，反而在人才培訓、出國考察、參加論壇、推介產品、加大宣傳等方面，提供有效的服務。

二、在文化產業發展的不同階段，政府應承擔不同職能與角色

回顧30年來文化產業的發展歷程，大致可將其分為四個階段:第一階段，1978～1992年。在改革開放春風的吹拂下，以1979年廣州市東方賓館第一家營業性音樂茶座的誕生為標志，歌舞娛樂業悄然興起，文化市場呈現雛形，文化產業在夾縫中艱難地萌芽。第二階段，1992～1998年。鄧小平同志1992年發表南方講話，極大地解放了中國人民的思想。黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的偉大目標，人們的市場意識、競爭意識、商品意識不斷增強。在改革開放的大潮中，1993年11月，文化部提出“發展文化產業”的命題，文化產業漸漸引起社會和理論界的關注，文化系統由“以文補文”、“以文養文”逐步轉入產業發展的軌道。第三階段，1998～2000年。根據文化建設的需要，1998年文化部在國務院進行機構改革、機關編制和人員大幅縮減的情況下，新設立了文化產業司。這一重大舉措，在社會上引起強烈反響，標志著中國文化產業已由民間自發發展階段進入政府致力推動的新時期。第四階段，2000～2008年。隨著文化建設戰略地位的提高，文化產業得到黨和政府的高度重視。2000年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》首次使用“文化產業”一詞，表明文化產業已被列入國家發展戰略。2002年，黨的十六大指出，文化產業是市場經濟條件下繁榮社會主義文化、滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑，并將文化部門分為公益性文化事業和經營性文化產業兩部分，這是我黨文化建設理論的一個重大突破。2007年，黨的十七大從中國特色社會主義建設的總體布局出發，把大力發展文化產業作為推動文化大發展大繁榮、興起社會主義文化建設新高潮的戰略選擇之一，并將“文化產業占國民經濟比重明顯提高、國際競爭力顯著增強，適應人民需要的文化產品更加豐富”列入全面建設小康社會的奮斗目標，進一步提升了文化產業的戰略地位。

我國文化產業的發展過程，正值我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉型。首先，探討一下在傳統的計劃體制下政府的職能與角色。由于社會的一切資源完全為政府所控制，形成了全能型、審批型和高成本型的政府管理模式。長期以來的行政權力無限制擴張，統抓統管，政府機構異常龐大，行政開支壓力非常沉重。同時，繁瑣的行政審批環節，對社會公共事務和經濟活動設置了重重障礙，不但行政效率難以提高，更加重了社會成本。政府通過指令性計劃和行政手段進行經濟管理和社會管理，政府扮演生產者、監督者、控制者的角色。這一時期政府的職能與角色可以歸結為以下三點，一是完全依靠行政命令、指令性計劃去辦事，二是用計劃管制來代替管理，三是全管型政府，大事小事全面當家。而文化作為商品和服務進入市場，已具有越來越大的經濟價值。文化產業作為一種以創意為源頭，科技含量高、資源消耗低、環境污染小的綠色產業，也越來越受到各國的重視。對中國來說，要成為一個有影Ⅱ自的、對世界作出較大貢獻的全球大國，必有賴于文化產業的大發展、大繁榮。同時，文化產業的發展過程本身對推動經濟結構調整、經濟發展方式轉變、緩解文化產品供需矛盾和結構性短缺、保障人民群眾基本文化權益，都起著重要作用。所以，在文化產業發展初期，政府應大力鼓勵金融業為文化產業輸血，大力改善文化產業發展的金融環境，以提高文化產業在國民經濟中的比重。

目前我國文化產業與發達國家相比差距依然很大，文化產業總體水平不高，對整個國民經濟的貢獻及影響遠遠低于美、日、韓等國。特別是，文化貿易逆差的現象仍未得到根本改變，文化產品和服務出口渠道還比較狹窄，我國輸出的文化產品價格還遠遠低于引進的同類產品。同國內成熟的經濟行業和高科技行業相比，我國文化產業在總體決策、產業管理、運作方式、人才引進及先進技術應用等方面都存在相當大的差距。之所以如此，是因為長期以來我們過分看重文化的意識形態功能，而輕視文化的服務和娛樂功能，致使文化產業領域的規制十分嚴格，進入門檻很高，民間資本的進入受到很大限制，也使得文化領域開放風險比經濟領域要大，改革相對更加謹慎。從而，不得不依靠政府有形之手去推動、主導文化產業的發展。但這一時期，政府的支持既要充分又不能壟斷。以融資為例，發展文化產業要高度重視金融杠桿的作用，充分發揮資本運作對于產業增長的推動作用，尤其要通過各種有效手段，推動大批中小企業轉軌，進入文化產業的創業過程。這本身就是一種經濟增長方式的創新。但由于文化產業的發展需要大量資金，周期比較長，風險比較高，企業特別是私人企業一般在初期承擔不了高額的創意投入，有些企業盡管可以投入，但考慮到風險因素，也不愿意投入。所以，在發展文化產業的初級階段，需要有大量的政府投入。

其次，探討一下市場經濟條件下，政府職能與角色的轉變。隨著當前新技術革命與經濟全球化的不斷深入，各國政府均面對很多新情況和新挑戰。如何適應新形勢，調整政府職能，從而在全球化進程中趨利避害，不僅是發展中國家政府面臨的課題，也是發達國家政府面臨的課題。因此，加快政府職能與角色轉變，不僅是我國生產力發展的必然要求，也是加入世貿組織后所應承擔的義務的要求，更是文化產業不斷發展的要求。

文化產業發展要求政府轉換職能。目前，一方面政府的金融支持尚未到位，例如，證券市場對文化產業的對接和服務還相當薄弱。另一方面，政府在很長時間里成為唯一的投資主體，雖然后來有所放開，但其他類型企業無法公平地分享文化資源，企業之間的競爭性很不充分。壟斷必然會導致低效率，不利于整個產業的發展成長。

因此，文化產業要大發展、大綮榮，根本的問題是要正確處理政府和市場的關系。政府既要積極有為但又不宜越位。政府的職責，主要是制定政策法規。加強對文化發展方向、總量、結構和質量的宏觀調控，做好引導、扶持和服務工作。至于配置文化產業資源，可以交由市場去做，如果民間資本大規模進入，文化產業自然會成為一個競爭性強的領域。在中國這個文化產業增長最快、市場最大的國家，如何通過金融、產業政策的引導以及資本市場的作用，打造在國內外兩個市場具有高度競爭力的文化企業和文化產品，是中國政府的使命。因此，要敢于打破各種傳統束縛，將文化創意與商業模式結合起來，創造出生機勃勃的文化生產力。

三、文化產業新周期政府職能的轉變及角色定位

20世紀90年代以來，隨著市場化進程的加速，各地政府已經在一些領域嘗試引入市場競爭機制，但因為傳統體制及政府與社會關系的舊模式并未徹底打破，政府仍壟斷著較多的公共物品和服務的供給。因此，借鑒發達國家的經驗，徹底打破政企不分、權力過分集中的傳統管理體制，政府的職能應轉變為為文化產業發展提供服務、做好安全保障、做好宏觀調控等。

一要繼續扮好公益人角色，做服務型政府。在市場經濟條件下，政府職責的基本領域是在維護國家機器正常運轉的前提下，滿足通過市場機制無法解決或無法完全解決的社會公共需要。因此，提供公共服務是服務型政府的重要職責，包括為各種市場主體提供良好的發展環境與平等競爭的條件，為社會公眾提供安全和公共產品，為勞動者創造就業機會和提供社會保障，為文化產業發展提供公共基礎服務。政府作為公共部門，為產業發展提供公共服務責無旁貸。在推動文化產業方面，政府首先必須建立諸如博物館、音樂廳、美術館、大劇院等設施，累積文化存量，以催生文化企業。其次，培訓文化專業人士，包括訓練各種場館設計、管理、運營專家，培養創作、演藝、表演等創意性人才;再次，培育觀眾群，提升大眾對文化、藝術的興趣和水平，鼓勵對文化藝術的追求。最后，政府還可以在營造支持文化及文化產業上下工夫，如對那些熱心于文化產業的企業和人士通過稅收減免和精神獎勵等辦法給予適當的鼓勵。

二要作好管制人與“守夜人”角色，做安全保障型政府。管制人角色主要是對私人經濟部門的活動進行限制和規定，在市場經濟條件下，政府通過規范市場行為和維護市場秩序，降低市場經濟活動的運行成本，增進市場效率。“守夜人”角色是要做市場秩序的維護者，其職能主要包括:第一，保障公民享有憲法規定的經濟、政治和文化權利。第二，加強知識產權保護。文化產業是以創意為核心的產業，保障創意是創造創意之源，從某種意義上說，知識產權保護是文化產業崛起、發展的重要基礎。政府應當進一步完善有關知識產權保護和資助(如專利申請費補貼、產業化設施的優先提供等)制度;加大對自主知識產權的保護力度。第三，建立產權交易平臺和完善產權交易體系，構筑產權流轉順暢和交易自由的平臺，為企業投融資和產權交易提供高效、便捷和規范的服務，也是政府推動文化產業發展的重要一環。

三要扮好調控人角色，做調度型政府。政府要做好宏觀經濟的調控者。由于市場機制的缺陷，政府必須干預市場經濟運行。運用各種經濟政策和經濟杠桿，解決宏觀經濟供求關系的總量平衡問題，熨平經濟周期活動，保持國民經濟的長期穩定增長，調整和優化產業結構和區域經濟結構。

首先，要制定文化產業戰略。政府應當研究本地區是否適合發展文化創意產業，以及根據現有的資源可以發展哪些領域和重點項目。這樣才能“有所為有所不為”，集中自身優勢，爭取在若干個適合本區域的、基礎較好的、有發展潛力的產業領域取得突破，建設一批機制靈活、運作高效的產業化基地，形成優勢產業群，發揮產業集群效應，壯大文化產業規模，增強區域核心競爭力。同時在建立各種產業園區前，政府應當統籌考慮如何發揮園區間產業集群的效應。另外，處理好園區間的關聯關系，避免惡性競爭。

其次，要聚集創意性人才。創意性人才在文化產業發展中的重要性尤為突出，甚至成為區域文化產業發展的核心要素，成為創新源。英國將文化產業稱為創意產業，正是基于個人創意在文化產業發展中的突出貢獻。可以說，發展文化產業，人才最關鍵。對于區域文化產業而言，即使有更多的優惠政策，如果沒有人才做支撐，也是一句空話。世界文化產業發達地區的經驗表明，在人才集中的地區，特別是大學周圍，容易形成各種創意工作室乃至創意群落，政府可以順勢推動，促成產業集群的形成。

再次，要提供優惠政策。政府的優惠政策包括金融、財政、稅收等方面，也包括吸引和留住人才方面的優惠政策。在投融資方面，政府應推動多元化投資、金融市場融資、傾斜性金融信貸政策等，逐步形成投資主體多元化、投資方式多樣化、融資渠道社會化、項目建設市場化的文化產業發展新格局。在產業扶持方面，如制定財政優惠、稅金減免、稅利返還、差別稅率和設立創意產業發展基金政策等，以催生和促進文化產業的發展。在人才政策方面，建立有效的創意人才培養、引進和使用機制:改革分配制度，探索以“創意資本”為主的新型分配激勵機制，完善技術入股、管理八股、股票期權等分配形式，使人才能得到市場化、制度化的激勵，由此增強產業創新動力。

總之，現實社會經濟發展的客觀要求是決定政府職能的前提和依據。在文化產業發展的不同周期，政府的主要職能和角色也要隨之有所轉換。只有隨著時勢的發展不斷調整政府的職能，文化產業才能持續穩定發展，經濟強國的目標也才能得以順利實現。

(作者單位:河南商業高等專科學校)