農村集體土地流轉規定及程序

自上個世紀90年代始，全國存在著大量擅自將農村集體所有土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的現實。土地承租者直接與集體土地所屬的村委會簽署土地租用協議，然后進行建設房屋，或自用或轉租他人，從中獲利。

但是現階段，國家法律不允許農民集體所有的土地使用權出讓、轉讓或出租用于非農業建設。《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”因此，農民集體所有的土地使用權一般不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。如果農村集體經濟組織與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，必須使用鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的建設用地，并且要向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農業用地的，還要辦理農用地轉用審批手續。

如果企業不按照以上規定租用集體土地用于非農業建設，雙方當事人所簽訂的《土地租賃合同》等也均因違反國家法律的強制性規定而成為無效合同。因此，對于簽訂集體土地租賃合同取得企業經營用地，需要謹慎對待并盡量避免相應法律風險。

但是，如果仍然按照土地管理法的規定執行，先由上級政府進行征地，將土地性質從農民集體所有變為國有，然后進行出讓，成為建設用地。這個過程中程序繁雜，環節很多，一個項目運作下來一般需要兩年時間。

近年來，部分地區逐漸放寬了對集體土地流轉的限制。2001年2月和6月，國土資源部分別在蘇州、安陽召開了兩次土地制度創新試點工作座談會，設立了河南新鄉、安陽、江蘇蘇州、昆山、安徽蕪湖、上海南匯、浙江湖州、福建古田、廣東深圳等多個集體建設用地流轉試點地區，此舉是對我國現有《土地管理法》的重大突破。各試點地區也相繼出臺了相關管理辦法，如《廣東省關于實行農村集體建設用地使用權流轉的通知》、《北京市農民集體建設用地使用權流轉試點辦法》、《安徽省集體建設用地有償使用和使用權流轉試行辦法》等。這些地方文件明確規定了集體建設用地可以以出讓、轉讓、抵押、出租等方式流轉，并規定了流轉的條件、流轉的審批程序等內容。

這些地方政府制定的文件，其關于土地流轉的主要規定如下：

(一)關于流轉的條件

各地方法規規定的流轉條件有以下內容：

1、凡是進行流轉的農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃，在城市、村鎮規劃區內的，應符合城市規劃和村鎮建設規劃。

2、依據國家法律需立項審批建設項目的，應依法取得立項批復。

3、權屬合法、四至清楚、沒有糾紛。

流轉的集體建設用地必須是依法確權，明確集體土地的所有者和現在土地的使用者，四至清楚且與周邊土地所有者和使用者權屬無爭議，面積準確。絕大部分地區為了避免糾紛的產生，對需流轉的集體非農建設所使用的土地先進行了確權、登記、發證工作，并明文規定“未經登記發放集體土地所有權證的，不得進行流轉”(《安陽市集體建設用地流轉管理試行辦法》)。

4、流轉的必須是存量集體建設用地，而非指耕地及其它集體土地。

流轉土地必須是已經依法批準作為建設用地或者已經依法批準轉為建設用地，由農用地轉為集體建設用地的土地，必須按照用途管制的要求，經過申請和嚴格的審批，不允許擅自將農用地進行流轉。

5、嚴格限定集體建設用地流轉的用途

流轉的集體建設用地可以興辦各類工商企業，興辦公共設施和公益事業，興建農村村民住宅等。取得集體建設用地的單位和個人，應當按照區縣政府建設用地批準文件規定的用途使用土地，不得隨意改變。通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地，不得用于商品房地產開發和住宅建設。

(二)流轉的方式與期限

各地方規定的集體建設用地的流轉方式有下列幾種：

1、出讓：是指集體土地所有者將一定年限的集體建設用地使用權讓與土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者一次性支付土地出讓價款的行為。出讓方為集體經濟組織，受讓方取得集體出讓建設用地使用權。集體建設用地使用權出讓的最高年限，不得超過同類國有土地使用權出讓的最高年限。

2、出租：指集體土地所有者或者農村建設土地使用權人作為出租人將其集體土地的建設用地租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的法律行為。出租的年限不高于《合同法》規定的租賃合同的最高年限，即20年。出租農村集體建設用地的情形在城鄉結合部比較普遍，一般用于建設工業園區、集貿、建材、家電、花卉等市場。

3、轉讓：是指出讓集體建設用地使用權人將集體土地使用權再轉移的行為。轉讓方為本次流轉前的原使用權人。

4、作價出資或入股：是指集體土地所有者將一定年限的集體建設用地使用權預期收益金折成股份投入建設項目，依照合同獲取利息或參與分紅的行為。

5，合作和聯營：集體土地所有者以一定年期的集體建設用地使用權作為條件，與其他單位或個人合作、聯營，共同舉辦企業。其中收取固定土地收益的，類似于集體建設用地租賃；根據企業經營狀況收取土地收益的，類似于集體建設用地使用權作價出資(入股)。

6、抵押：集體建設用地使用權抵押是指集體建設用地使用權人將通過出讓、出租的方式取得的集體建設用地使用權在不轉移對集體建設用地的占有，將該集體建設用地使用權作為債權擔保的行為。根據《擔保法》的有關規定，集體土地(含建設用地)使用權本身是不能夠單獨設定抵押的，只有兩種情形例外：(1)承包的荒地的土地使用權；(2)以鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物作為抵押物，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。實踐中，各省一般都規定，集體建設用地使用權可以抵押，但應當簽訂抵押合同，并向市、縣人民政府土地行政主管部門辦理抵押登記。對于集體建設用地使用權抵押融資，大部份地區采取了較為保守的管理方式。一般來講，主要是利用地上建筑物和附著物抵押貸款，土地連帶抵押的方式進行融資，如果土地要單獨抵押則必須由被抵押土地的集體土地所有者出具同意抵押的證明。

合法取得的集體建設用地使用權可以通過轉讓、轉租的方式進行再次流轉，但有的地區為了避免炒賣集體建設用地使用權，對其轉讓進行了限制，如安徽省規定“按照集體建設用地有償使用合同約定投入開發建設的資金達到工程建設總投資的25％以上”方可轉讓。

另外，各地的地方規范性文件都規定了“房地一體”的集體建設用地使用權流轉原則，如《安徽省集體建設用地有償使用和使用權流轉試行辦法》第二十五條規定：“集體建設用地使用權流轉時，其地上建筑物、其他附著物隨之流轉；集體建設用地上的建筑物、其他附著物流轉時，其占用范圍內的集體土地使用權隨之流轉”。

(三)具體的審批程序、手續

集體建設用地使用權流轉的審批程序，各地規定不一，但一般分兩種程序，一是初次流轉的程序，二是再流轉的程序。

1、集體建設用地使用權初次流轉的程序：

(1)土地所有者持經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意集體建設用地使用權流轉的決議和集體土地所有證，向土地所在地國土資源局(分局)提出流轉申請，經區(市)縣人民政府審批后，由區(市)縣國土資源局(分局)核發同意流轉批準書。

(2)土地所有者取得同意流轉批準書后，雙方簽訂集體建設用地使用權流轉合同。

(3)土地使用者持同意流轉的決議、同意流轉批準書、集體建設用地使用權流轉合同等資料，到土地所在地區(市)縣國土資源局(分局)申請辦理土地使用權登記，由登記機關頒發集體建設用地使用證。

2、集體建設用地使用權再流轉的程序：

(1)集體建設用地使用權再流轉的，流轉雙方持集體建設用地使用證、前次流轉合同和再次流轉合同等資料向原登記機關申請辦理變更登記、抵押登記等手續。

(2)集體建設用地使用權再流轉，地上建筑物及其附著物隨之流轉；地上建筑物及其附著物流轉，集體建設用地使用權隨之流轉。

(3)集體建設用地使用權再流轉，其初次流轉合同約定的權利和義務隨之轉移。

以北京市集體土地使用權流轉為例，北京農村土地流轉需要以下幾個程序：

(1)先對擬流轉土地性質進行認定，擬流轉的土地必須是集體建設用地。

(2)必須召開村民代表大會，流轉申請必須經村民代表大會三分之二以上村民通過并且簽字，方可生效。

(3)承租方(開發商)的建設項目要受到土地管理部門和城市規劃部門制約，必須符合城市建設總體規劃和土地利用總體規劃。

(4)如果牽涉到農用地或未利用地，必須先經市政府，將土地性質轉為建設用地。