重點村城市化遭遇融資困局

《土地融資限令》的推出，讓銀行狂奔的城市化信貸戛然而止。而對于這一突然到來的變故，作為土地一級開發(fā)主導(dǎo)者的各級政。府顯然并未做好充分準備。

“坦率地講，對于如何籌集到8個市級重點村拆建的啟動資金，我們幾乎沒什么辦法?！睋?dān)任協(xié)調(diào)督促豐臺區(qū)8個重點村城市化建設(shè)的豐臺區(qū)綠化隔離地區(qū)建設(shè)指揮部辦公室主任申燕民向記者直言。中國銀監(jiān)會4月30日的一紙《土地融資限令》新政，要求銀行發(fā)放土地貸款時必須以在建工程進行抵押，取消原來的土地抵押，這讓曾寄望于銀行融資的豐臺區(qū)重點村建設(shè)瞬間發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。

一個戲劇性的變化是，新政之前曾有數(shù)家銀行追著申燕民要提供信貸支持，現(xiàn)在卻僅有北京農(nóng)商行表示可以用新農(nóng)村建設(shè)的名義提供最多不超過10億元的貸款，且這筆貸款還需農(nóng)商行總行批準，能否獲批也不得而知。

“對于豐臺區(qū)而言，落實《城南行動計劃》、建設(shè)麗澤金融商務(wù)區(qū)等都有著大量的投資需求，區(qū)級財政難以拿出用于重點村建設(shè)的啟動資金，如果銀行這條最主要的融資渠道再出現(xiàn)問題，意味著重點村的拆遷將無法啟動，這也極有可能導(dǎo)致豐臺區(qū)重點村的城市化推進出現(xiàn)停滯。”眼下的尷尬已讓申燕民倍感無奈。

其實豐臺區(qū)重點村建設(shè)面臨的資金困局，是全市重點村城市化建設(shè)工作的一個縮影。

在過去的2009年，4萬億經(jīng)濟刺激計劃之下銀行信貸井噴，中國城市化得以高歌猛進，地方政府根本不用拿出多少真金白銀，便可輕松獲得大量的銀行信貸支持，如去年土地儲備貸款達到880億元的北京朝陽區(qū)，區(qū)政府也只為融資平臺注入了不足5億元的資本金。

《土地融資限令》的推出，讓銀行狂奔的城市化信貸戛然而止。而對于這一突然到來的變故，作為土地一級開發(fā)主導(dǎo)者的各級政府顯然并未做好充分準備。

據(jù)了解，按照北京市“今年拆完，明年建完”的城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村工作計劃，市政府將在兩年時間內(nèi)完成50個市級重點村的土地儲備，為今后的新興產(chǎn)業(yè)布局預(yù)留出一定的發(fā)展空間，而50個重點村的拆除工程量也因此達到創(chuàng)紀錄的近3000萬平方米，遠超2009年全市近2000萬平方米的拆除工程量。

巨大拆建工程量更是產(chǎn)生出巨量的投資需求，據(jù)常務(wù)副市長吉林日前透露，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部50個重點村建設(shè)將需投資2300億元。

而相對于較為確定的巨量資金需求，資金來源除部分源于地方財政支持外，以土地儲備為主的銀行信貸資金依然占據(jù)主導(dǎo)地位，對于除此之外的資金來源，記者在采訪中得到的卻是幾乎高度默契的回答，“正在研究之中，目前還沒有找到更好辦法?！边@也在某種程度上傳遞出各方在信貸收緊之下束手無策的窘境。

一邊是銀行信貸韁繩收緊，一邊卻是政府踴躍推出的土地儲備大戰(zhàn)。很顯然，當下的50個市級重點村，正徘徊于急進與缺錢的十字路口。土地儲備貸款作為政府倚重的融資平臺，其能力受限將會對重點村的城市化產(chǎn)生怎樣的影響?重點村建設(shè)又如何進一步融資?在官方對融資方案隱晦不提和為尋求資金平衡而設(shè)定的50個村“一村一策”建設(shè)實施方案反復(fù)論證難產(chǎn)的情況下，一切都充滿變數(shù)。

斷裂的資金鏈

事實上，不同區(qū)縣推進重點村建設(shè)所面臨的融資危機在資金需求類別上并不完全相同，大致可分為缺乏啟動資金和中途建設(shè)資金來源不足等兩種類型。

類似豐臺區(qū)還未啟動重點村拆遷的區(qū)縣，由于當前銀行對待土地儲備貸款“寧可錯殺一千，不可放過一個”的態(tài)勢，資金鏈在重點村建設(shè)開始之初便驟然斷裂，籌集到啟動資金便成了政府的當務(wù)之急。

啟動資金到底占到重點村總體投資的多大比例?豐臺區(qū)花鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長彭松濤為記者做了一個測算：此次50個重點村之一的花鄉(xiāng)白盆窯村，現(xiàn)有村民4600名，宅基地30萬平米，按目前的拆遷價格拆1平米至少需要l萬元，僅此一項需要30億，依據(jù)市政府“邊拆遷邊建設(shè)回遷安置房”的重點村建設(shè)要求，以現(xiàn)有村民回遷房人均50平米計算，需要建設(shè)23萬平米回遷樓，以建安成本3500-4000元／平米計算，需要7-8億元，即便是拆遷房建設(shè)循環(huán)啟動，仍需資金4-5億元，而在拆遷的同時還要解決部分村民轉(zhuǎn)居民的社會養(yǎng)老問題，這一項也需要幾億元資金。

“經(jīng)過總體測算，白盆窯村全部完成城市化建設(shè)需要80億元資金，而先期啟動資金就需45億元左右，接近總體資金需求的60％?！迸硭蓾f。

這與市城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(下稱市城鄉(xiāng)辦)的測算基本一致。據(jù)一份市城鄉(xiāng)辦的內(nèi)部資料顯示，在總共2300億元的建設(shè)資金需求中，先期啟動需要的拆建費用占62％，約1400億元。

雖然測算得出1400億元的數(shù)據(jù)，但大興區(qū)發(fā)改委副主任宋世明坦言，實際需求其實并沒有如此之巨?！捌鋵嵲?0個重點村名單確定之前，已經(jīng)有部分村子完成了拆遷，比如大興區(qū)8個重點村的拆遷工作?；旧隙家延?009年年底之前完成，所需的大部分啟動資金也多在信貸寬松的2009年從銀行獲得?！?/p>

即便如此，看似躲過一劫的大興區(qū)，其實同樣面臨資金短缺難題。“在拆遷完成之后，重點村的拆遷安置房建設(shè)及市政等基礎(chǔ)設(shè)施的完善配套還需要大量的資金，區(qū)級財政對此仍然是力不從心，大量的資金獲取還需要通過銀行渠道解決。”宋世明說。

勿庸置疑，銀行信貸的收緊，已經(jīng)對類似大興區(qū)這樣處于重點村建設(shè)中途的區(qū)縣產(chǎn)生了很大的影響。宋世明告訴記者，盡管此前銀行已經(jīng)為重點村建設(shè)提供了一定的授信額度，但貸款發(fā)放卻是依據(jù)項目進展陸續(xù)供給，如今伴隨政策調(diào)整，銀行對這種以政府財政為擔(dān)保的土地儲備貸款發(fā)放愈發(fā)謹慎，握有銀行授信額度和協(xié)議的區(qū)縣政府根本拿不到貸款。

對此，長期研究土地融資的北師大經(jīng)濟與資源管理學(xué)院副院長張琦一語道破個中原因，“過去是國家要求銀行控制土地儲備貸款風(fēng)險，現(xiàn)在是已經(jīng)意識到土地儲備貸款回收風(fēng)險增大的銀行，正主動作出調(diào)整?！彼嬖V記者，一方面，重點村申請貸款時抵押給銀行的抵押品是土地，地方財政的重要部分也有賴于土地出讓收入，決定地方政府還款能力的保障就在于土地能否賣出高價，而如今國家控制土地價格保持高位的意圖比較明顯，銀行開始質(zhì)疑地方政府的持續(xù)還款能力。另一方面，國家為調(diào)控房價，對土地上市供應(yīng)亦作了微調(diào)，能否將土地儲備納入年度出讓計劃，即便納入計劃，能否順利實現(xiàn)公開拍賣并收回土地出讓款，這些都存在不可控的風(fēng)險。

在張琦看來，其實當前重點村建設(shè)面臨的資金困局，暴露出的是地方政府在城市建設(shè)中資金來源單一的弊病，“這是根源所在，地方政府如果無法拓寬融資渠道，影響的將不僅僅是城鄉(xiāng)一體化進程，更重要的是投資拉動經(jīng)濟增長的能力將大大受限?！?/p>

尋找融資處方

下一步如何為幾近停滯的重點村城市化進行融資?

在這一點上，地鐵大興線的建設(shè)頗具借鑒意義：為緩解地鐵大興線的建設(shè)資金不足，大興區(qū)政府授權(quán)區(qū)級國資公司興創(chuàng)公司與北京基礎(chǔ)設(shè)施投資公司組建成立了京創(chuàng)投資公司，由京創(chuàng)公司對地鐵沿線的土地進行一級開發(fā)，所需資金則委托北京基礎(chǔ)設(shè)施投資公司這一市級融資平臺進行籌集。

“此種模式的最大的好處是建設(shè)資金來源的多元化，因為北京基礎(chǔ)設(shè)施投資公司的資金來源除了常規(guī)的土地儲備貸款之外，還有股權(quán)融資、債權(quán)融資等多種融資方式，能夠最大限度地保障建設(shè)資金的持續(xù)性，避免資金鏈斷裂。”宋世明說。

根據(jù)以往的經(jīng)驗判斷，宋世明認為土地一級開發(fā)基本上賠不了，其中最重要的就是資金的周轉(zhuǎn)，但的確存在土地上市周期較長而形成的銀行資金長期占用風(fēng)險。言及此，他卻難抑興奮，“既然是資金周轉(zhuǎn)，其實村民手中的拆遷款也可以想辦法利用起來。”

在他看來，獲得了大量拆遷款的農(nóng)民并沒有什么投資渠道，如果以政府信用為擔(dān)保，設(shè)計一種方式把這些錢集中起來，再支付給農(nóng)民略高于銀行的利息，用這些拆遷款就能實現(xiàn)重點村的滾動開發(fā)?！斑@些拆遷款分散在每戶農(nóng)民手中，盡管集中起來可能會有難度，但只要把機制設(shè)計好了，也并非沒有可能。”

采訪中，張琦認為近年來較為成熟的土地儲備資金信托方式便是集中農(nóng)民分散資金的一種解決方式。該方式是指在目前各地政府建立土地儲備制度的情況下，由信托投資公司按照《信托法》的規(guī)定設(shè)立土地儲備資金信托計劃，并向社會公眾推介信托計劃，進行土地儲備資金的融資活動。信托資金以貸款、股權(quán)投資等方式投資給城市土地儲備機構(gòu)或政府授權(quán)單位，進行土地一級開發(fā)。信托受益人通過加入土地儲備信托分享土地儲備的經(jīng)濟成果。

“鼓勵拆遷農(nóng)民向信托公司購買土地儲備資金信托計劃，就能將分散的拆遷款集中到信托公司，再由信托公司投入到重點村的城市化建設(shè)，政府、信托公司、農(nóng)民各取所需三方共贏?！睆堢嬖V記者，其實早在2006年西南財經(jīng)大學(xué)信托與理財研究所就曾對全國9個信托公司的13個土地儲備信托產(chǎn)品做過調(diào)查，結(jié)果顯示，盡管年收益率偏低，但由于該產(chǎn)品有政府信用的背景，風(fēng)險相對較小，市場認可度較高，這也說明土地儲備資金信托可以作為城市化建設(shè)中政府除土地儲備貸款之外的有效補充。

彭松濤則認為，在同一區(qū)縣內(nèi)，村與村之間的資金拆借也不失為一種選擇?！氨热绨着韪G村周邊的草橋村、新發(fā)地村，由于自有資金比較充足，前幾年已經(jīng)基本完成了城市化改造，村集體都有大量的閑置資金，因為這些村子同屬一個區(qū)縣，只要區(qū)政府出面協(xié)調(diào)，這些存量資金完全有可能用于重點村的城市化建設(shè)?！?/p>

事實上，為緩解當前重點村建設(shè)的資金困局，市金融工作局也曾設(shè)計了除土地儲備貸款之外的幾種多元化融資模式。比如，保險資金投入模式，即將城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)改造歸口為大市政類基礎(chǔ)設(shè)施項目，將其列為基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計劃；委托貸款模式，指由政府部門、企事業(yè)單位及個人等委托人提供資金，由受托人(銀行)根據(jù)委托人確定的貸款對象、用途、金額、期限、利率等代為發(fā)放、監(jiān)督使用并協(xié)助收回貸款，如吸引資金充裕的大型企業(yè)或公積金管理中心出資以委托貸款的方式投入城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)；股權(quán)投資信托模式，指自然人、法人等將其合法擁有的資金委托給信托公司(受托人)，信托公司按委托人意愿以自己的名義對項目公司進行股權(quán)投資；發(fā)行基金模式，即以北京市或區(qū)縣名義發(fā)行成立城市發(fā)展基金，以緩解城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)的資金不足現(xiàn)狀。

在張琦看來，雖然相比之前已有成功嘗試的融資平臺和土地信托方式，保險資金投入、委托貸款、股權(quán)投資信托、發(fā)行基金等模式在以往的政府融資中極少采用，但對于北京這樣一個金融較發(fā)達地區(qū)，完全有條件進行創(chuàng)新嘗試，也必將對緩解土地儲備單一貸款方式帶來的巨大風(fēng)險具有積極意義，重要的是抓緊研究政策及相應(yīng)實施細則并盡快推出。