收入分配中的政府責任

導致收入分配失衡、貧富差距過大的原因有很多。對中國來說，首要的問題是，先搞清楚政府的本分是什么，然后才能以此為基礎實現收入分配的真正改善

當中國還是個窮國的時候，人們關心的是如何盡快擺脫匱乏的物質生活，當時的口號是，先把蛋糕做大，再考慮如何分配。分配公平被認為是一件中國人享用不起的奢侈品。那時的人們恐怕想象不到，短短二十年光景，中國的收入分配的不公與失衡就已經嚴重到如此程度:國內國外的各種統計數據都表明，中國已經成為貧富差距最大的國家之一。

今天的中國還算不算窮國呢?2009年，全球GDP總量約60萬億美元，人口總量約64億，人均GDP約9300美元，而中國人均GDP僅3600美元，只有全球人均水平的1/3強。從這個角度看，中國還是窮國，雖然比中國更窮的國家還有很多。

但以政府之財大氣粗，中國卻分明越來越像富國。最近財政部發布了一組數字，到7月份，政府財政收入已經超過了2007年全年。今年不出意外的話，中國政府將成為全世界收入第二高的政府。再根據央行公布的數據，到今年6月底，中國外匯儲備已接近2.8萬億美元，高居世界第一。這樣看，資產第一、政府財政收入第二的中國是當仁不讓的富國。

這是幾組非常有趣的數字，可以隨意組合使用。當面對“中國威脅論”、“中國責任論”的時候，我們就拿出前一組數字，證明我們還很窮，還需要大發展;而當需要“揚我國威”的時候，我們就拿出后一組數字，證明我們是有實力、有話語權的國家，我們不會受制于人。

到底哪一個是真相?我認為兩個都是，視乎你如何看待“國家”這個詞。如果國家是指政府，那么，中國當然是富得流油的國家;但如果國家是指全體民眾，那么，中國就是毋庸置疑的窮國。也只有從這個角度，才能說清楚中國的收入分配問題是什么，以及政府應當如何調節收入分配。

政府才是首富

每一年，公眾的目光都會被福布斯或什么其他名堂的富豪榜所吸引。改革開放釋放了中國人的物欲，經濟增長又對此提供了強烈刺激，所以毫不奇怪，社會各階層都只認金錢這一個標準。

但在圍觀群眾對富豪們既妒又羨的時候，他們可能很少想到，其實真正的首富并不是富豪榜上的這些，而是社會里那個無所不在的——政府。中國的所有城鎮土地，都在“國有制”的名目下為政府所有，農村土地盡管為集體所有，但農轉非的審批權操在政府手里，級差地租的擁有者仍然是政府。再加上幾乎所有礦產資源都掌握在國有企業手里，重要產業如金融、電信、交通、電力、能源、公用、基建都直接或間接地由國企壟斷經營，中國政府所占有的資產不僅冠絕全球，也遠遠超過民眾所擁有的財產。

還不止于此。中國政府不僅擁有最高的資產和收入，還是最大的儲蓄者。2.8萬億美元外匯儲備相當于中國去年GDP的56%。專家們總是批評中國人過度儲蓄不愛消費，鼓勵政府出臺了很多拉動內需的政策，但消費率仍然連年走低。這是非常典型的中國式誤會。中國儲蓄率過高的最大原因，不是民眾太喜歡儲蓄，而是政府太喜歡儲蓄。

其實，政府一般都是首富(可能只有索馬里例外)。但政府富到中國這種程度，而普通民眾的消費能力又低到中國這種程度的，的確至為罕見。在討論收入分配問題的時候，一定要謹記這個前提，中國是國富民窮的國家。中國的收入分配問題，首先是財富在國家和民眾之間如何分配的問題。眼睛盯著富人，當然也有必要，但肯定是搞錯了重點。

恰恰在這個問題上，政府從未表現出讓步的誠意。最近十幾年，政府財政收入連續以數倍于GDP增速的速度快速增長，而民眾的收入——主要是勞動者工資——卻增長乏力。考慮到物價連年上漲，除公務員和國有企事業單位之外的其他勞動者的實際工資最近幾年很可能完全沒有上漲，甚至還有下降。當然，國家統計局肯定不認可這個說法。但統計局發布的工資數據只涵蓋國有企事業單位，且不包括灰色收入，恐怕也不具備參考價值。

重要的是，在國民總收入這個大盤子里，政府和企業的份額在逐年上升，家庭的份額則連年下降;在企業的份額中，國有企業的分量在逐年上升，民營企業的分量則連年下降。這些不容辯駁的事實，才是收入分配嚴重失衡的真實表征。

要平均，還是要公平

政府調節收入分配，很容易令人聯想到平均主義和大鍋飯。政府的調控思路也不避嫌疑，直截了當地提出“限高、擴中、提低”的政策目標。這表明，建立公平的分配制度并不在政策制定者的考慮范圍內，政府追求的很可能只是一個數字目標，例如基尼系數。從有關官員在研究制定《企業工資條例》的過程中透露出來的信息看，政府只是意圖將企業工資增長法律化和制度化，使企業不得不定期為職工漲工資，以此實現工資與GDP的同步增長。

根據相關統計數據的分析，最近十年，在國民收入的分配中，政府和企業所得快速上升，家庭所得卻不斷下降。于是，專家們提出建議，只要讓企業犧牲一點利潤，工人的工資便一定能增加。這看起來是對的，事實似乎也佐證了這一點。今年全國各地發生了多起罷工事件，相關企業也都在壓力下不同程度地提高了工資。在富士康，普工底薪一次就增加了一倍以上。

這表明，企業的盈利狀況是允許提高工資的。如果《企業工資條例》將工資增長法律化，我相信大多數企業會遵守規定按時漲工資，中國勞動力工資長期大幅偏低的狀況也會有所改善。

但這樣的工資增長，是建立在企業利潤讓渡的基礎上，是企業和家庭之間的財富再分配，它必然對企業的投資積極性構成打擊。今后若干年，中國每年都會有600萬以上的大學生畢業，還有數百萬農民要進入城市。他們都需要工作。如果企業失去了投資擴張的興趣和能力，城市將無法創造足夠的就業崗位，那么，在就業壓力下，執法者就很可能會放松甚至放棄《企業工資條例》的規定。我們在2008年已經見識了《勞動合同法》實施的結果，《企業工資條例》的立法層級低于《勞動合同法》，結果很難更好。

這正是問題所在。通過立法強制企業漲工資，當然可以達到目的，也很有可能在短期內就得到某個數字——例如基尼系數——獲得改善的效果。但將具體數字設為政策目標，本質上仍然是一種機會主義策略。經濟好的時候，強迫企業漲工資;經濟不好的時候，企業又是否可以降工資呢?如果企業預料到工資不斷上升的后果，而以更多的機器取代人力，或干脆取消投資擴產計劃，而代之以不斷提高產品售價，那時政府將何以應對呢?

這些年CPI沒有伴隨著貨幣供應量的快速上升而一同上升，主要原因在于企業投資和產量增長。如果強制的工資增長帶來的是工資-物價的螺旋式上升，那么，毫無疑問政府又會作出妥協。《企業工資條例》遲早也會變成一紙空文。

政府必須認識到，公平分配和平均分配是兩種完全不同的訴求。公平是一種心理感受，它取決于每個具體情境中的具體個人的主觀感覺，與客觀狀態并沒有必然聯系;而平均是一個可以用數字表達的客觀事實，與當事人的心理感受無關。

人們對收入分配反應強烈，不是因為基尼系數太高了，而是因為在經濟活動中沒有得到應有的公平對待。當人們看到，某些人不勞而獲卻極盡奢華，自己終日苦干卻僅得溫飽，自然會產生強烈的不公平感;而如果這樣的現象隨處可見，他們就會對社會失望，進而產生更強烈的負面情緒。人們是因為看到這些現象才覺得不公，而不是因為看到了統計專家發布的基尼系數才覺得不公的。

我不反對制定《企業工資條例》。但我不認為靠這個條例能改善或解決分配問題。要讓人們覺得公平，就必須在勞動者的貢獻和報酬之間建立起強相關關系，讓人們覺得努力終有回報，冒險總有所值，才是解決分配不公的治本之道。如果只是憑立法強以為之，結果很可能反而強化了分配不公，令社會進一步被撕裂。

當然，公平和平均并不矛盾。在公平問題解決后，通過再分配追求適度的平均也未嘗不可。但那只是錦上添花。目前的收入分配改革思路，標本皆不治。

GDP導向，還是福利導向

這里涉及到的不是分配政策問題，而是公共政策和政府行為的基本取向問題。中國政府是一個集立法、司法與行政三權于一身的超級政府，是游戲規則的制定者和執行者，因而，政府的價值取向必然成為社會的主流價值取向。只要政府將GDP擺在首位，那么，有利于GDP的政策，如強制儲蓄、過度投資、偏低的利率和匯率、以及對企業有利的稅收和管制政策，都會得到高效執行，而與之相反的有利于提高居民福利的政策，即使苦心積慮地制定出來，也不可能得到認真執行。

以保障性住房為例。為了抑制房價的飛速上漲，中央政府提出要加快保障性住房建設，以分流商品房的需求，減輕房價上漲的壓力。這當然是很好的政策意圖。但相關工作卻推進得極其緩慢。城鎮土地掌握在地方政府手里，賣地收入也連年大增，地方政府并不是不具備大規模建設保障性住房的能力，但在GDP的政績導向下，他們完全沒有這樣做的積極性。事實上，假如哪個城市的市政府真的這么做了，那對當地官員的升遷反而是個威脅，因為開發保障性住房不僅占用財政資源，還要犧牲大量GDP。

政府以GDP為政績導向，以“保8”為中心任務，相應的政策措施就一定是支持資本與企業，政府自身也會更深入地參與到經濟活動中。由此，政府與資本便越來越強勢，民眾和勞動者則越來越弱勢。這種強弱的失衡，反映在收入分配上，便是國進民退和貧富分化。因此，只要GDP導向不變，投資優先不變，貧富差距就一定會繼續拉大，各種各樣的經濟失衡——投資與消費的失衡、進口與出口的失衡、匯率和利率的失衡、包括收入分配的失衡——也一定會繼續失衡下去，直到突破臨界點為止。

因此，收入分配失衡只是一個表象，根源不在分配本身。要改變目前這種處處失衡的狀況，必須在政策導向上做一個180度的轉彎，將GDP導向轉變為福利導向。GDP導向將經濟發展作為政府存在的唯一價值，迫使政府竭盡全力保增長，無暇顧及其他，這不僅導致了經濟失衡，而且惡化了官民關系，加深了社會各階層的隔閡與對立。

相反，如果政府以社會福利為導向，上述問題便可以迎刃而解。首先，政府不再需要深度參與經濟活動，可以從各種行政壟斷和管制中抽身出來，使市場競爭得以在更公平、更自由的條件下展開;其次，政府不再需要主導投資，財政資源可以主要用于為民眾提供福利，這不僅可以改善收入分配，也有利于加強政府合法性;第三，政府擺脫了保增長的任務，也就不再需要通過暴力拆遷等直接與民爭利的做法來保投資，這可以化解一大部分社會矛盾。

經濟學界的老觀點認為，經濟問題只能靠發展來解決，只要把GDP做上去，福利問題自然會解決。這種邏輯是不能成立的，因為經濟失衡本身不會自動得到糾正。人的行為都有慣性，政府行為更是如此，一旦進入某個路徑，便很難再回頭。糾偏的時機不常有，錯過了哪怕前面是深淵也只好走下去。

導致收入分配失衡、貧富差距過大的原因還有很多，例如稅制的不合理，政府管制的過多過濫，行政壟斷的無處不在，社會保障體系的漏洞百出以及金融和土地基本制度的缺失。這些都是問題，但均屬枝節。對中國來說，首要的問題是，先搞清楚政府的本分是什么，然后才能以此為基礎實現收入分配的真正改善。