楊偉民:混亂的國土資源開發

中國有很多規劃，但沒有一個完整意義上的國土空間規劃。改革開放三十年來，各地濫開發現象已經非常嚴重，如不對國土開發進行系統規劃，過不了多久，我們將不僅失去經濟發展空間，甚至連人類的生存空間也被擠壓殆盡

國務院總理溫家寶6月12日主持召開國務院常務會議，會議審議并原則通過《全國主體功能區規劃》，規劃將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域，并明確了各自的范圍、發展目標、發展方向和開發原則。

改革開放三十多年來，中國的開發力度，特別是工業開發力度逐漸增強。與此同時，不少地方出現了濫開發現象，為了發展過度開發，毀壞了環境。發展至今，是時候對國土開發重新認知并進行通盤規劃了，這也正是國家出臺《全國主體功能區規劃》的一個重要目的。

近日，《新財經》記者與國家發改委秘書長、《全國主體功能區規劃》的核心主持人楊偉民深入對話，他詳細講述了中國國土開發目前存在的問題，以及未來的規劃設想。

國土資源開發混亂 表現有三

《新財經》:《全國主體功能區規劃》近日出臺了，國家為什么選擇在這個時候出臺這樣一個規劃?您認為我國目前在國土資源開發方面存在哪些問題?

楊偉民:中國有很多規劃，但沒有一個完整意義上的國土空間的規劃。過去曾搞過國土規劃，但是沒有通過，之后一直就沒有研究。中國國土資源的開發非常混亂，已經到了必須正視的時候了。

具體來看，問題主要表現在三個方面:

第一，生產空間偏多，生態空間偏少。現在為什么要退耕還林、退牧還草?就是因為原來把功能搞錯了，草原的第一功能是生態，硬讓它發展什么農業或者牧業，是不對的。

第二，工業空間多，生活空間少。中國工業占地約5萬平方公里。這是個什么概念呢?咱們工業剛剛超過日本。而日本工業用地只有1600多平方公里。“二戰”以后，日本增長的工業用地不如上海一個城市的工業用地大(上海目前工業用地約900平方公里)。相比之下，我們的生活空間偏少。在巴黎等發達國家城市，居住用地一般是工業用地的5~8倍。中國的工業用地和居住用地是失衡的。盡管有些城市居住用地比工業用地要多一些，但是超過1倍的很少。中國非常重視工業，所以工業用地非常便宜，而居住和商業用地非常貴。這也導致了現在我們工業用地占比非常巨大。

第三，農村空間多，城市空間少。目前，城市人均居住用地只有20平方米，這還包括小區里的道路、綠化、電力變電站、幼兒園等設施，真正算到住戶，可能人均10平方米都不到。日本也是一個國土資源有限的國家，它的人均居住用地是80平方米。當然，如果加上農村，我們可能比日本要多，因為農村的人均居住用地是220平方米。

我們現在開發的程度已經很高了。以上海為例，如果不算周邊的一些海島，上海的面積大概是6000多平方公里，現在已經開發了2900平方公里，這就意味著上海近一半的土地已經全是水泥了。深圳、東莞大體上也是如此。深圳已開發的面積約46%，接近50%，已經到極限了。山地占到深圳土地面積的近55%，平原基本上已被開發掉了。東莞開發掉的面積差不多也達到了40%。

日本已經開發的土地面積約占整個國土面積的15%，法國是21%。我國的香港也只有23%。工業占地少，意味著留做綠色用地多，森林也好，水面也好，草地也好，莊稼也好，都是綠色用地。你想想，生活在全是水泥板的地方，那是一種什么樣的生活?而生活在全都是郁郁蔥蔥的生態環境當中，又是一種什么樣的生活?

區域開發不能被GDP牽著走

《新財經》:我們曾經做過報道，發現很多地方為了發展經濟，地方政府為了追求GDP，不顧環境，不顧民眾的生活空間。我們也看到各地開發區林立。在您看來，是什么原因導致各地競相開發的局面?

楊偉民:這與我們對地區差距的誤解有一定關系。中國總是認為區域不協調是GDP差距太大。西藏和廣東的GDP差距多大?差80倍。實際上，國外也不是所有地區都是齊頭并進的。比如美國，沿海州與內陸州的GDP差也達到80倍。人家那么大的差距，并沒有說一定要拉平。我們似乎一定要拉平，這是給自己設下的一個不可能解決的問題。你讓西藏的GDP趕上廣東，怎么可能?如果硬讓它趕上，就只有把西藏的環境破壞掉，而且就算環境都破壞了，也不可能趕上。

《新財經》:全國主體功能區規劃是中共中央、國務院的重要戰略部署。據了解，該規劃根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域主體功能，并據此明確開發方向和政策，推進形成主體功能區。請您就規劃的內容做一個簡單解讀。

楊偉民:今后不能再盲目要求所有地區再去增加GDP，應對不同區域的開發進行劃分。按照開發的不同等級，可分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四個區。優化開發和重點開發主要針對城市化地區;限制開發和禁止開發主要是農業地區和生態地區。

大草原本來是生態地區，你非要搞農業，那就是搞破壞。現在又得花錢給它補回來。中國有句話“發展是第一要務”。應該明確的是，不同的地方功能不一樣，發展的內容也是不一樣的。具體來講:城市化地區的發展是增強經濟實力，說白了就是增加GDP;農業地區的發展就是增加糧食產量，增加農產品的供給能力;而生態地區“發展的第一要務”是增加生態產品。對生態產品的定義目前還有爭議，還在討論過程當中，但是中央文件已經確定了，同意這個說法。

如果某個縣被劃入了生態區，你的第一要務就是保護生態，你不要生產GDP，也不要增加糧食產量，你把水弄好了，把空氣弄好了，把樹弄好了，把草弄好了，就行了。然后中央給你錢，養活你。我的觀點是，你就是在生產生態產品，中央是拿錢買你的生態產品。

發展經濟要樹立空間平衡原則

《新財經》:按照您的解讀，在新的規劃下，不是所有區域都遵循一種發展模式，不同的地區有不同的發展模式，體現不同的功能。不同的地區在整體空間上，達到某種平衡。

楊偉民:我們的產業有總量平衡，但是沒有空間平衡。

中國的地理特征決定了中國的地區差距懸殊。歐洲只有南部的一個阿爾卑斯山脈，北方基本上都是大平原。美國的自然地理條件非常好，只有兩條山脈，東邊一條，西邊一條，山脈下來就是臨海地區，中間是大平原。它的經濟主要集中在沿海和北邊地區。

中國的地理環境相當復雜。所以，中國的發展一定要考慮到地區間地理環境和自然條件的差異。比如西藏，它是沒有辦法和其他任何一個省市進行比較的，它的平均海拔4000米，這是它經濟發展的最大的制約，你沒辦法改變。

怎么辦?在一個空間里，養活的人，增加的GDP和財政收入等要達到一個平衡，才能最終實現人口、社會、自然這幾者在空間上的一個平衡。這樣，解決的就不僅僅是區域協調發展的問題，更關鍵的是，它解決了人與自然本身平衡的問題。

《新財經》:如何理解在發展經濟過程中尋求空間平衡，能不能給我們舉個小例子?

楊偉民:比如說北京，從其自有的資源情況來看，現在已經是“超載”了，需要調用外邊的水來供養。既然資源已經嚴重缺乏，為什么還要再建汽車廠?為什么還要搞那么多外包企業?為什么不把汽車廠直接建到石家莊去?為什么不把外包企業直接建在外地?那樣，石家莊的水就不用調過來了，工廠的幾萬人口也不用過來，很多外地人也不用進京。那為什么非要在北京?增加GDP!但是這樣，空間上是不均衡的，需要付出很大代價。要運水，要興建設施，一噸水的投資成本高達40塊錢，多大的投入啊。

如果把所有的城市功能都集中到一個城市，這個城市肯定受不了。所以，要發展城市群。你看東京人口也很密，但是東京的功能是不斷分散的，它有中心、副中心，不斷往外擴散。北京的主體功能都集中在四環、五環，主要在四環以內。北京這么多大學，如果每個大學都擴招，這些大學擴招進來的人以及相應帶來的人，你都受不了。所以，你看北京這么多醫院，還是解決不了看病問題。全國人民都到北京來看病，怎么解決?交通自然也解決不了。

怎么去解決中國的環境和資源問題?必須要從根本上做一些改變。過去我老挨批評，說我的思想太超前。但是汪洋曾跟我說過一句話，我一直牢記著。他說:“你現在說的這個事兒，五年以后肯定要實施。”所以，我說的這些，現在不一定實施，五年以后沒準就實現。

人物小傳

楊偉民:曾任國家發改委發展規劃司司長，現任國家發改委秘書長。主要從事發展戰略，中長期規劃工作，領導參與國家重大經濟發展戰略及中長期發展規劃和政策的制定。參與了國家多部產業政策文獻的研究編寫工作。參與和組織了多項國家中長期規劃的研究、編寫工作。發表多部經濟學的著作和五十余篇論文。

1974年到吉林省榆樹縣插村落戶。1976年回城，在吉林省第二建筑工程公司當工人。1978年考入吉林大學經濟系，政治經濟學專業，1982年獲經濟學學士學位。畢業分配到北京煤炭管理干部學院任教。任教期間分別于1983年就讀于中國人民大學工業經濟系。1986年留學日本，學習研究工業經濟、企業管理和產業政策。