完善行政管理體制 提高行政效率

摘 要 當前我國的行政管理體制改革嚴重滯后，黨的十七大明確提出加快行政管理體制改革。同時，強調要優化結構。當前深入研究優化行政組織結構、深化行政管理體制改革已是刻不容緩、不可回避的問題。 關鍵詞 行政管理體制 改革 探討

中圖分類號:D035.5文獻標識碼:A

政府職能，亦即行政職能，包括運行性職能和基本職能兩部分，是整個政府建構的基石，也是整個政府運作的源頭和依據。行政職能的認知、梳理、規劃、確立、設定和配置將基本決定后續整個行政管理的基本形態。行政編制、行政人員、行政權力、行政關系、行政資源、行政規范、行政文化、行政過程、行政行為、行政結果與行政效率等等都將因此而定。行政職能問題是引發政府結構和政府行為等等方面突出問題的主要根源所在。

行政改革、政府管理創新和政府自身建設的最大任務和主要困難就在這里， 其實質就是為了搞清楚哪些行政事務和職責范圍是否過時多余、多少得體、分合適當、有益效能，或者是否被忽視了、疏忽了而尚存弱項與空白;并且據此研究制定出治理單個問題的專方和綜合考慮的總略，積極推進包括祛除不適宜者、增強職能更科學合理定位、確保行政構成和規模更科學合理、靈敏高效等在內的調整與變化，最終打造出一個科學合理、互補協調的橫向行政權能體系、基本行政構成和行政目標模式。其中的行政目標模式內含兩層要義:(1)反映總體行政性質和目標的一般目標模式，通用于各個行政領域、各個行政任務;(2)體現具體領域的具體性質與目標的特定目標模式， 特適于該行政領域各行政層面。這些都為整個行政管理提供實在的行政目標與方向。

2003 年非典以前，行政管理幾乎沒有把危機事務納入視野;非典之后，我們開始重視危機管理了，但卻基本上只局限于應急管理，而忽視了嚴重的常規事務。對于這種復雜的特別公共事務也缺乏必要的科學研究， 更缺乏從政府管理的角度進行科學、系統的研究，未能從科學上提供完善基本行政職能的有力參考。事實上， 危機事務是可以用如影隨形來形容的日常事務，既包括嚴重的緊急事務、特別是重特大突發事件，也包括嚴重的常規事務。緊急事務除嚴重者而與危機重合外，還有普通緊急事務，比如消防、醫療急救、交通事故等等卻不屬于危機事務。這些特點決定了危機管理和應急管理既存在重合、又存在分立的情況。但是，這一基本原理尚未得到重視。

目前全國上下推行的政府績效管理，基本上都只重在指標設計和標準設定， 然后就認為有了一套考評工具，也就是實現了政府績效考評。不用說已經存在前述兩個大問題， 單就假定這些考評工具是科學有效的，也還存在一個重大缺陷，即基本忽略了績效信息的收集、處理與保存這一絕對前提。這一步是基礎性的管理工作，就如其他大多數基礎性事物一樣， 都得不到應有的重視。所以， 這樣按原本就有背績效管理精神和原則的習慣做法做下來的所謂績效管理———實質是徒有其形的行政考評，就完全泡沫化了。

目前所做的政府績效管理探索，雖然也部分注意行政成本問題， 但基本上是不知道和忽略了搞政府績效管理的根本原由與實質，從外國成功經驗來看， 政府績效管理就是從績效預算開始， 從抓好公共財政劃撥與公共資源配置起步，然后再逐步推進到各部門、各環節、各個體、各行為來抓績效的。可以說，脫離這一點，績效管理無非是玩玩花樣而已， 實際則沒有任何意義或價值。可目前我國的許多績效管理探索都不知道這一點，更不用說能夠自覺做到了。

行政效率低下，政府管理機關不能輸出有效服務，使行政機關飽受詬病;但行政機關在行政執法過程中也深感力不從心，疲于應付。以需要對奶粉事件負責的質量管理部門來論，筆者熟悉的一個縣的質量監督人員配備一般為20人左右，能深入基層進行工作的則又少之又少。

無論是發現了執法不當甚至錯誤，還是群眾有正確合理的訴求，也無論是發現新問題、新方向，還是已經獲得新思路、新對策，甚至即使是看到非常重大而緊迫的大事、只爭朝夕的機遇、不能拖延的急事，都會由于程序繁復漫長而有所耽擱，甚至完全耽誤而痛失機遇。至于行政相對人提出的什么意見，則更是愛理不理、多一事不如少一事，即使全耽擱了也無所謂，因為他們無論走行政復議還是行政仲裁乃至行政訴訟都不可怕，最終能贏得勝局者基本上不是他們，而只能是行政主體。所以，行政救濟途徑不暢，政府公信力不高，群眾對行政主體反感而無奈，潛伏巨大危險。

如果說國家是權力的集中，那么個人的集合便是社會。但是社會在我國歷史傳統及建國后的相當一定時期是依附于國家而存在，缺乏其主體地位。由于社會功能缺位，國家(權力體現者)與個人(權利主體)的二元格局中缺乏有效的協調與緩沖地帶，這也使權力與權利關系中呈現出“大國小民”的現象:國家權力過于集中，功能過于強大，這種體制要么導致專制政府、警察國家，要么導致全能性的政府。這種體制不利于社會的穩定，也不利于社會和諧。和諧社會的主體是社會，國家僅是社會發展中一極，不能等同于社會。應該適當縮減國家權力，擴大民間力量，促進社會權力多元化，相信社會的公共選擇，逐步實現政府行政向公共行政過渡。

現階段，社會機構、公共管理組織、民間團體等NGO組織地位沒有得到充分發展，現代社會要求我們必須將政府承擔的公共管理的職能進行分解。以產品質量監管為例，如果能夠發動社會公眾的力量，每個人都是自力救濟的主體，通過懲罰性賠償制度激發社會公眾及維權組織的動力，則販假制假者必將形如過街老鼠，人人喊打，再無藏身之地。單純地依靠我國行政主管機關，則行政機關將不堪承受其重。制假販假者打一槍換一個地方，玩“貓抓老鼠”的游戲。因為查處的概率低，制假販假者有利可圖，且樂此不疲。更何況，由于地方利益保護或者由于“權力尋租現象”發生，主管行政機關往往監管缺位，最終導致行政監管的失靈。

共服務職能還很薄弱，有的地方和部門還存在認識和導向上的嚴重欠缺與偏差， 在推行上還要在中央與地方之間深入進行更科學合理的職能配置和事權財權劃分作為基本行政職能，公共服務還是2003 年以后才正式得到確認的，可謂起步很晚。大部分地方也還很窮，要推行公共服務談何容易，因而，亦誠可謂條件差。在這樣的情況下，提出并實施公共服務職能不僅直接存在物質上的困難，而且還存在需要進一步在中央和地方之間進行事務劃分、責任劃分和權力劃分的問題，而這實際上就是以確立公共服務職能為主體內容的中央地方職能再調整。

對政府績效的理解和把握有很大偏差。每級政府都有一套自己確立的績效指標和標準體系。彼此既似乎大同小異，又實際很不相同;雖然個別的確有真正內行的績效管理專家參與設計與調整， 但大多數都是各自為戰，憑經驗、憑感覺、憑偏好、憑領導意志而定，基本沒有經過仔細的科學研究和驗證。其科學性、有效性和可信度均有很大的疑問。有不少地方和部門在實施所謂的績效管理后， 不僅沒有改善和促進工作， 相反卻增加了更多的內在矛盾和糾紛，仔細一看，原來搞的都不是績效管理，而是舊的考核模式———僅僅是為了更好實施年終評先評優和發獎而略做細化的考核改進。在這樣一種混亂的情況下，政府績效管理搞滑稽、搞無效了，也搞得與行政問責離得更遠了。對政府績效管理的理解和把握存在很大偏差。由于對績效理解不深且隨意，所以對政府績效管理的理解和把握也無法抓到要害、扣住實質。

無論是否跟民生直接相關， 很多行政決策都是根據領導的主觀意志和特殊取向來進行的;群眾或行政相對人基本不能參與，甚至旁聽也不行;專家參與也不多， 有時咨詢專家也是在樣子上做給社會看的。即使個別地方和部門出臺了諸如行政聽證制度， 在行政決策時讓群眾代表參加或旁聽，但是這樣的進步也很有限:(1)只限在涉及民生的個別事件上;(2)代表性有限;(3)并不經常，更不深入和科學;(4)其他大量實質性的重要行政決策都沒有或者不可能實行對社會公開、有民眾參與。

各部門、各地方都從自己的利益和習慣著眼，確立自己的決策立場， 致使行政立法和政策制定都由此而來而定， 結果就在行政根據上常常造成矛盾、沖突，下面的行政執行就無所適從或者嚴重混亂，導致政令、法令的嚴重不統一和操作失控。

每新一任領導上臺， 就容易讓上一屆領導做出的長遠決定出現“自然流產”或者“巧妙失效”，誠所謂“新人新策”、“人走政息”。按理，每一任領導都有新思路、新綱領原本也是沒有錯的，特別是不能因循守舊，要有突破和創新，但在這里發生的最大問題常常不是新決策更高明， 而是新領導不一定愿意按舊領導的意見辦， 哪怕原意見是具有很高科學含量和民主含量的既定決策。比如，城市規劃、經濟發展方略、社會發展方略等等重大決策，常常得不到延續，就連街邊綠化，也都出現一任領導一次主意，導致一屆換一茬樹，街邊的樹永遠長不大。這樣的結果就是“政策沒有連續性和穩定性”，造成大量浪費和政府公信力下降。

很多地方領導在事關本地發展戰略上思考不多、著眼更少，只看見、只盯住可能抓得住的當前利益和摸得著的當前政績， 并且為此不顧一切地奮力追逐，包括大肆賣地、用地甚至發行公債，真是竭澤而漁， 用盡眼下所有可能用來換取政績的資源，而根本不考慮可持續發展，不考慮資源的有限性和節約使用， 不考慮債務負擔和資源枯竭將給后續各屆政府以及子孫后代帶來什么嚴重負擔。這些就是當前普遍存在的所謂“短期行為”，其根源就在于這種不當的領導決策上， 就在于沒有在決策上切實落實科學發展觀。

可以預見，完善行政體制，提高行政效率;培育社會機構，讓社會管理機構分擔一部分管理職能，讓社會機構回歸民間立場，是治本之策。

(作者單位: 河南省平頂山教育學院)

參考文獻:

[1]姚克利.建立適應社會主義市場經濟的行政管理體制.大連干部學刊，2003年05期.

[2]王琨.進一步轉變政府職能 深化行政管理體制改革.行政論壇，2003年04期.