土地儲備與城市建設關系淺議

隨著我國經濟建設的持續快速發展和城市化進程的加快，城市建設用地的需求量逐年加大，城市發展對土地的需求與城市土地資源短缺之間的矛盾日益突出。加強城市建設用地科學管理，確保城市土地的利用更加合理，使城市土地利用效率最大化是我國城市化發展過程中必須解決的問題。城市土地儲備制度是政府控制和調節城市土地開發利用的一種有效手段，研究城市土地儲備與城市建設之間的內在關系和相互作用機制，無論對健全和完善我國城市土地儲備制度，還是對發揮土地儲備制度在城市建設發展中的調控作用，都具有重要意義。

一、城市土地收購儲備制度

城市土地收購儲備制度，是指由城市政府或政府委托的機構依照法定程序，運用市場機制，按照土地利用總體規劃、土地出讓年度計劃和城市規劃，通過對土地的征用、收購、置換、轉制和到期回收的方式， 從分散的土地使用者手中把土地集中起來，進行前期開發后，有計劃地將其投入市場再行出讓的有效配置土地資源行為的制度。土地儲備工作包括土地征購、土地整理和土地出讓等三個階段。土地收購是指通過征用集體土地、收回閑置土地、調整不合理配置用地和土地置換等行為取得土地使用權。土地整理是指通過統一規劃、統一拆遷、統一配套和統一開發等方式對所收購土地進行的整理與包裝。土地供應則是指根據社會發展、城市規劃和供地計劃而采取向社會公告，開展招商活動，建立土地招標、拍賣、掛牌制度等多種形式出讓土地使用權。土地儲備制度，是我國在土地管理方式逐步從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變， 土地利用方式由外延粗放型向內涵集約型轉變的背景下，以經營城市為出發點，以提高土地利用效率和優化土地資源配置為目的， 合理運用社會主義市場經濟的宏觀調控手段，實現土地資產保值增值。

為落實國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》(國發[2001]15號)和《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)的精神，進一步加強國有土地資產管理，我國各級政府成立了土地儲備機構。以河南省為例，目前18個省轄市中土地儲備中心7個、土地管理中心1個、土地收購儲備中心4個、地產開發中心2個、土地儲備開發中心1個、土地收購儲備交易中心1個、土地儲備發展中心1個、土地開發中心1個。各市頒布了土地收購儲備辦法，開展了土地收購儲備工作。土地收購儲備制度的建立，促進了國有土地資產管理工作，使政府壟斷土地一級市場的職能得到進一步落實，為地方城市規劃和建設起到了積極的推動作用。

二、城市土地儲備與城市建設的相互關系

城市建設規劃是城市人民政府為了實現一定時期內城市經濟社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和具體安排。城市建設規劃要預見并合理地確定城市的發展方向、規模和布局，做好環境預測和評價，協調各方面在發展中的關系，統籌安排各項建設，使整個城市得到可持續發展。城市建設規劃的根本作用是作為建設城市和管理城市的基本依據，是保證城市合理地進行建設和城市土地合理開發利用及正常經營活動的前提和基礎，是實現城市經濟社會發展目標的綜合手段。

城市土地儲備制度作為政府調控城市土地開發利用的一種有效手段，已經成為我國改革和發展強有力的助推器，與城市建設之間具有天然的密切關系。城市土地儲備與城市規劃的內在關系主要體現在以下三個方面:

(一) 城市建設規劃對土地儲備的指導作用

土地儲備離不開城市規劃， 必須以城市整體建設規劃為指導。充分了解城市建設規劃，可以最大限度地避免土地儲備部門儲備土地時的盲目性，提高儲備土地的針對性。在城市土地收購儲備工作中，必須充分發揮城市建設規劃指導性作用，土地收購儲備的布局和數量要與城市規劃所確定的城市發展方向和空間布局相一致，防止土地儲備部門儲備的城市儲備用地與實際城市規劃的需要用地在空間布局上發生矛盾，同時防止土地儲備部門儲備用地的規模與城市建設規劃的用地規模發生矛盾。這樣可以避免土地儲備與城市建設規劃不平衡和不協調的現象發生，從而保證城市的有序發展。城市建設規劃不能跟著土地儲備走，城市建設規劃應當指導土地儲備。

(二)土地儲備對落實城市建設規劃的引導具有促進作用

在城市建設規劃指導下的城市土地儲備有利于城市建設規劃的具體落實，對城市建設規劃起著引導和促進作用。根據城市建設規劃所確定的城市發展方向、空間布局和建設節奏，適時供應位置合理和數量適當的城市儲備土地，可以促進和引導城市建設按照城市建設規劃有序地開展。例如，城市規劃部門在規劃城市功能與分區時，最大的問題是不得不考慮原有的土地使用情況，特別是在老城市改造過程中，對于歷史上通過劃撥等其他方式取得的土地如何有效地規劃，往往采取“模糊化”的方式解決，這樣造成的最大問題是城市各個功能區主題不突出，定位不明確。通過城市土地收購儲備，可以充分發揮其宏觀調控作用，促進歷史遺留的土地問題逐步得到合理解決。

(三) 城市規劃建設可提高土地儲備的效益

根據城市建設的總體規劃、土地利用規劃和城市近期建設規劃進行土地收購儲備，可以提高城市土地儲備的預見性，在市場化的運營模式中，能夠顯著提高土地儲備的經濟效益和社會效益。在城市規劃指導下，城市土地儲備是以市場化運營模式和項目化管理為導向的運作方式， 對所有儲備地塊開展深入的可行性分析和經營策劃，對每一塊儲備用地，都先做好策劃、算好賬，使一級市場推出的地塊更加符合市場的需求。城市土地儲備可以達到“以地生財”和“經營城市”的統一，使得經濟效益和社會效益雙豐收，城市規劃成為保證和提高土地儲備收益的有力工具。

三、土地收購儲備對城市建設中房地產市場的影響

利用土地收購儲備制度可以使政府對土地市場和房地產市場進行有力的宏觀調控。土地儲備制度的建立，使得土地儲備中心可以代表政府來壟斷土地一級市場，使城市建設用土地一級市場中只有儲備機構(土地儲備中心)這個唯一的賣家。一般的用地單位必須通過固定的方式和途徑來取得土地。而與此相對，土地儲備中心也必須按照相關規定和土地供應計劃通過一定的程序來出讓土地。這種方式一方面避免了以往政府對于土地市場監控往往是基于各種事后的數據，缺乏主動性的問題，使政府壟斷一級市場，政府手中掌握一定量的儲備土地，從而控制了房地產開發的源頭——土地資源，因而將極大地提高政府對房地產市場的調控能力。通過對土地供應用途和數量的調控，體現了政府在控制土地供應總量中的主導作用。根據市場情況做出相應的引導，當市場出現異常波動時，采取必要而有效的措施，平穩市場。另外，城市土地儲備制度的運作將確保經營性用地，通過采用招標、拍賣、掛牌方式出讓，在很大程度上減少了一級市場交易中的個人因素，避免土地交易中“人情地”等暗箱操作情況的發生，從而進一步增強土地交易的公平、公正和公開性。

土地收購儲備制度有助于引導房地產開發企業做大做強，提高企業整體實力。據有關資料，中國的房地產開發企業大約有3萬家，而其中具有一級資質的企業僅200余家，不足房地產開發企業總量的1%。以往，房地產企業的競爭力可以說是與政府土地部門“親疏”關系的競爭。房地產企業為了低價獲得土地，“攀親戚，拉關系”成了企業的核心業務，而對于如何提高企業實力(資金運用能力、企業產品附加值等)則放在次要地位。土地收購儲備制度實施后，按照“招、拍、掛”程序，企業拿地的過程會進一步透明化，要想獲得土地，首先必須具有一定的等級資質。另外，資金實力、相關業績等也作為企業入圍考量的因素，在“招、拍、掛”的過程中，社會相關部門的監督使競拍過程和土地出讓相關資金的交納透明化，對于房地產企業資金籌措能力和運營能力提出了較高的要求。通過激烈的市場競爭，逐步淘汰一批資質差、自有資金少、綜合實力弱的房地產開發企業。

四、問題與建議

如上所述，土地儲備與城市建設具有密不可分的內在聯系，但目前的土地儲備制度在實際運行當中還存在不少深層次的問題，特別是土地儲備部門與城市規劃和建設部門管理權限、工作流程、關系協調不通暢等問題，有待進一步完善解決。如土地儲備機構對儲備土地實施征地拆遷時，發展改革部門為其辦理儲備土地前期開發立項審批手續，規劃部門為其頒發儲備土地前期開發建設用地規劃許可，房管部門為其頒發拆遷許可等;土地儲備機構儲備土地的信息也應當及時抄送發展改革、規劃、國土資源、建設、房管等有關部門備案，以便當地政府各個職能部門之間能夠統一協調，相互配合工作，正確處理近期建設和遠景發展的關系，依照城市基本建設程序的規定納入城市經濟建設和社會發展計劃，按計劃分步驟實施。力爭做到編制城市規劃從實際出發，科學預測城市遠景發展的需要，使城市的發展規模、各項建設標準、定額指標、開發程序同地方的經濟技術發展水平相適應。堅持統一規劃、合理布局、因地制宜、綜合開發、配套建設、合理節約用地、協調發展為基本原則，部門全面統籌考量、齊心協力，共同確保所屬城市建設健康有序地發展。

五、緊迫感與責任

近期的《中國城市發展報告》顯示，中國已進入城鎮化加速時期，預計到2020年，將有50%的人口居住在城市，2050年則有70%的人口居住在城市。

中國青年報社會調研中心的一項調查顯示，55.8%的人對目前居住的城市生活不滿意。

未來十多年的重任和現有的城市生活環境狀況，是擺在每一位城市經營者和管理者面前的任務和問題。追求幸福的力量是人類進入城市的一個永恒原因，緊迫感和責任使得每一個城市經營和管理者都擺脫不了干系。那么，創建一個出行更加便利、環境更加優美、讓百姓的生活更加美好的城市還要從明天開始嗎?

2010年上海世博會使我們得到了啟示:城市， 讓生活更美好。

(作者單位:河南省征地儲備中心)