新公共管理理論與西部中心城市轉變政府職能

20世紀80年代以來，西方發達國家實行的行政改革，引起了極大的社會反響。這場改革有著不同的稱謂，如“重塑政府運動”、“企業型政府”、“政府新模式”、“市場化政府”等，標志著一種新的公共管理模式正式出現。“新公共管理”實踐催生了不同于傳統公共行政理論的理論新范式，即新公共管理理論。

一、新公共管理理論概述

新公共管理理論從現代經濟學中汲取諸多理論依據，如“理性人”的假定、公共選擇、交易成本、成本——效益分析等。新公共管理理論主張，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等，完全可以運用到政府部門的管理中。

30多年來，新公共管理理論成為西方國家公共行政領域的時代潮流，產生了重大的影響。發達國家政府在新公共管理理論的指引下，不同程度解決了所面臨的財政危機和信任危機，提升了政府運作能力;確立了“為顧客服務”的嶄新行政理念，政府逐漸超脫于具體事務之外，集中精力做好政府決策;克服了傳統官僚體制下對公共物品的壟斷或管制供給的做法，采取分權和權力下放，實行組織機構變革和人事制度改革;構建了“優質”政府體系，如“一站式政務超市”;了解民眾對政府服務的需求和期待;根據公民的建議來改善政府的機構和行為;公開政府的服務標準;以標準來衡量績效等。新公共管理理論沒有高深的模型推導和理論闡釋，很多政策主張具有可操作性，有著重要的借鑒意義。新公共管理理論的側重點在于如何提升政府實施公共管理的能力，即在有限的資源條件下如何提供成本更低、質量更好的公共服務。這是我們借鑒新公共管理理論的關鍵之處。

二、西部中心城市在西部大開發中的重要性

西部中心城市在西部大開發中發揮著十分重要的作用。

(一)經濟輻射

改革開放以來，西部中心城市經濟發展十分迅速，基礎設施不斷完善，城市面貌大為改觀。西部各省(市)區都只有一個特大型中心城市(主要是省會城市)，大城市少，區域內各城市之間的發展水平差距懸殊，中心城市在區域經濟中的主導地位十分突出，起著很強的輻射作用。

(二)產業集聚

西部中心城市具有較為雄厚的產業基礎，聚集了許多優勢突出的行業和大量競爭力較強的企業，總體經濟實力明顯強于周邊其他城市。產業集聚可以提高勞動生產率，相關產業的企業在中心城市集中可以促進這些產業在區域內的分工與合作。

(三)科技創新

相比周邊城市，西部中心城市的綜合實力為科技創新提供了較好的物質基礎。同時，西部中心城市作為區域科技和文化中心，聚集了大量研究機構和高素質科技人才，為區域的科技創新提供了有力支撐。科技創新促使西部地區創造和應用新知識和新技術、新工藝，采用新的生產方式和經營管理模式，開發新產品，提高產品質量，不斷提升競爭力。

總之，經過多年的建設和發展，西部中心城市的產業優勢日趨明顯，經濟功能趨于綜合化，金融、貿易、服務、文化、娛樂等城市功能得到發展和提升，城市集聚能力不斷增強，是區域經濟活動的主導者和推動者。

三、轉變政府職能是西部中心城市跨越式發展的關鍵環節

在西部大開發中，中心城市探索建立了新型的行政管理體制，促進了經濟社會的全面進步。但是，西部地區與東部地區發展水平的差距仍然較大，西部地區仍然是我國全面建設小康社會的難點和重點。面對新形勢、新要求，西部中心城市必須增強憂患意識，深刻認識到經濟社會中存在的體制性和機制性問題，解決各類復雜矛盾。

(一)政府職能定位不夠清晰，轉型任務相當艱巨

西部中心城市在政府職能上仍帶有全能型色彩。從履職理念看，強調行政管理，忽視公共服務;從履職內容看，行政范圍寬泛，追求目標全面，重視事前審批，輕視事后監督;從履職層級看，管理層次較多，部門之間時有牽制，不利于提高行政效率;從履職方式看，宏觀指導較弱，微觀干預過多，管理手段單一等現象普遍。政府直接參與經濟建設或過多干預經濟發展，而市場對資源配置的基礎作用相對薄弱。

(二)經濟增長方式比較粗放，后續發展面臨挑戰

從西部大開發歷程看，西部中心城市主要還是依賴優惠政策和資金的大規模投入，政策驅動和投資驅動的特征十分明顯，經濟增長方式較為粗放，經濟發展的抗波動性差。隨著政策優勢減弱、土地出讓收入減少和商務成本抬高，招商引資工作壓力加大，經濟持續發展的能力受到挑戰，這就要求進一步轉變政府職能，加強制度創新，促使經濟增長方式向集約型轉變。

(三)區域創新活力明顯不足，創新體系相對薄弱

西部中心城市國有企業由于體制機制約束，缺少創新動力，主要依賴資源競爭;民營企業雖有創新動力，但經濟實力不強，信貸融資困難，難以承擔大規模的技術創新任務;高層次創新人才總體缺乏，尚未改變人才凈流出狀況;城市生活配套服務和總體創新氛圍不足，影響創新企業和創新人才的集聚。可以說，區域創新體系遠未形成，亟待優化科技創新環境。

(四)民間組織先天不良，后天乏力

西部中心城市的民間組織(主要指行業協會和中介機構)大多依附在行業主管部門之下，存在自身能力不強、服務功能不全、發展動力缺乏等不足，不能通過社會化手段獲取必要的人力、項目和資金資源，難以形成社會公信力和行業影響力，影響到政府職能轉移。

西部中心城市跨越式發展是一項復雜的系統工程，涉及經濟社會各方面多領域的改革，關鍵環節是轉變政府職能，特別是轉變經濟管理職能。

四、對于西部中心城市轉變政府職能的若干建議

借鑒新公共管理理論，西部中心城市轉變政府職能的目標應該是高屋建瓴，適度超前，統領全局，影響四周。

一是立意要高，發揮西部大開發的示范效應。西部中心城市必須與國家的改革要求和城市的未來發展相結合，在政府管理體制改革的熱點、難點上下工夫，率先有所突破，取得一定的成功經驗，以便在區域內推廣。二是思路要寬，提供區域大發展的城市樣板。必須以全球化的視野，以區域共贏的理念，審視政府職能轉變，為區域大發展提供城市樣板。加大開放力度，著眼于世界經濟在西部地區的縱深發展，著眼于西部地區乃至中國的共贏發展。三是模式要活，豐富中國現代化發展道路。改革開放以來，中國現代化發展道路日益清晰，即以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，實現經濟全面、協調、可持續發展。西部中心城市轉變政府職能，既是局部領域的試點，也是中國現代化發展道路的豐富和完善。

具體而言，西部中心城市可以從四個方面著手，積極穩妥推進政府職能的轉變，提升政府績效，增強城市綜合競爭力。

(一)加快行政管理體制改革，建設公共服務型政府

要面向未來，積極調整經濟管理職能。要強化宏觀政策引導、市場監督管理和社會公共服務職能，弱化微觀經濟管理和行政審批職能，把相關事務逐步轉移出去。重點工作是創造良好的發展環境，為市場主體做好服務，引導區域發展向市場主導型轉變。

以新公共管理理論為參考，西部中心城市要深入推進政府機構改革，按照決策、執行、監督相分離的要求，優化政府組織結構，理順部門職責分工，完善監督約束機制，確保行政行為公正公平、高效透明。

要推進政府行政效能綜合評估。根據不同部門的履職要求，制定新型的績效評估標準和獎懲考核辦法，加強行政績效管理和成本核算，完善問責制度、監察制度和投訴制度，提高政府官員的履職能力和服務水平。

(二)改革行政審批和投資管理，促進民營經濟發展

要按照“非禁即入”原則全面清理行政審批事項。對法律不限制的領域，政府部門不再設立審批權限，全部改為備案制，由投資主體自行決策，自擔風險。對依法需要保留的審批項目，全部實行承諾制度公開，加強審批責任。

要進一步規范政府投資行為。在經營性領域，政府投資要堅決退出，大力引導各類社會資本進入;在回報利潤率較低的領域，要積極創造條件，采用特許經營、投資補助等多種方式吸引社會資本參與;在社會必需且無利可圖的公益性領域，政府要積極介入，解決投資缺位問題。

城市要高度重視民營經濟的發展，加大對中小企業的服務力度，擴大貸款貼息、研發補助、融資擔保、稅收優惠等幫扶享受面，簡化相關操作程序，尤其要把解決“融資難”作為突破口。同時，要為民營經濟的發展創造良好環境，讓有潛力、有優勢的民營企業做大做強。

(三)構建科技型城市，加快區域創新體系建設

要提高科技創新水平，發展高新技術產業，用先進技術改造傳統產業，壯大優勢產業，淘汰落后產業;發揮科研單位集中的優勢，壯大科技人才隊伍，開發具有自主知識產權的核心技術，推進科技成果的產業化;加快城市信息網絡建設，加強城市基礎數據的收集和管理，提高城市信息化水平。

要加快區域創新的載體建設，抓緊建設各類科技創新服務平臺和創新基地(園區)，營造創新氛圍;加大資金投入，改革政府科技創新資金的分配方式和管理模式，進一步完善創新項目績效評估機制;加緊資源整合，建立共性技術開發平臺和公共服務平臺，讓各種創新資源充分流動起來。

(四)大力培育民間組織，建立新型社會關系

要加快推進具有社會管理和公共服務職能的事業單位改制為民間組織;按照市場化要求，取消民間組織現有的行政隸屬關系、人事派遣關系和資產管理關系;積極向民間組織轉移政府職能，將技術性、協調性、評估性、行業性事務交給民間組織，支持民間組織在法律范圍內充分行使職權，自主開展活動，提高社會公信力。

要對承接政府職能轉移的民間組織在資金、人才、稅收等方面給予政策支持;積極支持民間組織加強國際交流合作，增強服務功能，拓展服務領域;探索政府向民間組織購買專業服務和委托管理，促進民間組織進一步發展壯大。

(作者系貴州民族學院商學院特聘教授、貴州民族經濟研究所特聘研究員)