氣候談判內幕:從天津到坎昆

中國“被請求”，天津會議“無中生有”。世界看美國，美國看中國。坎昆談判焦點還在中美兩國。2011年的南非大會才是重頭戲

坎昆會議的順利進行與兩個月前結束的天津談判工作會議密不可分，但外界并不了解的是，天津談判工作會議竟然是“無中生有”來的。

哥本哈根會議的進程使成員國對談判進程如何進行產生了分歧。發展中國家認為正是由于小范圍的磋商導致哥本哈根會議無果而終，下一步談判應繼續堅持所有成員國參加的正式談判工作組會議。然而，發達國家則認為所有成員國參加的談判效率極為低下，不可能推動談判取得進展，對正式談判工作組會議較為消極。

中國“被請求”

在這種分歧下，哥本哈根氣候變化會議倉促決定，在2010年召開兩次談判工作會議，一次是5月初在波恩，一次是12月初在坎昆。但是，發展中國家普遍認為，僅有兩次談判工作會議，這絕不可能完成談判，要求增加工作會議的次數。然而，態度消極的發達國家則拒絕為增加會議提供會議經費。

這時，剛剛卸任77國集團年度主席的蘇丹常駐聯合國大使迪·阿平，與《聯合國氣候變化框架公約》締約方大會副主席、所羅門群島常駐聯合國代表，緊急約見中國常駐聯合國大使，請求中國政府出面舉辦一次談判工作會議，推動氣候變化談判進程，爭取年底前能夠達成協議。其他發展中國家的代表也直接找到負責談判的國家發改委的官員，希望中國承擔起這個責任。

實際上，作為氣候變化國際談判中份量較重的一方，出面舉辦這樣的工作會議對中國并無益處。如果處理不好，反而會惹火燒身。但經過再三權衡，為了維護發展中國家的整體利益，為了推動氣候變化國際談判工作的進展，中國政府最終還是決定于10月初在天津承辦一次談判工作會議。

坎昆會議預演

同時，國家發改委副主任解振華明確指出，此次會議的主辦方是《聯合國氣候變化框架公約》秘書處，中方僅是此次會議的承辦方。中方希望通過承辦這次談判會議，推動氣候變化談判沿著《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》雙軌談判機制，按照“巴厘路線圖”的授權取得進展，將哥本哈根會議取得的政治共識反映到談判最后的結果當中去，從而為推動氣候變化談判進程做出貢獻。

為了本次會議取得成功，中國政府做了巨大的努力，組成了由發改委、外交部和天津市政府牽頭、各相關部門參與的籌備機構，與《聯合國氣候變化框架公約》秘書處、各締約方等密切配合，緊密協調，從會議的定位、組織、議程等方面做了周到的安排。

在離坎昆會議不到兩個月的時間，作為坎昆會議前最后一次談判工作會議，天津會議為坎昆會議應該集中討論的議題進行了磋商，就可能達成協議的問題增強了共識。可以說，天津會議就是坎昆會議的一次預演。

《聯合國氣候變化框架公約》新任執秘菲格雷斯盛贊此次會議非常成功，取得了預期的結果，為坎昆會議的成功奠定了堅實基礎。

坎昆會議低調的期待

與2009年哥本哈根會議前的高調相比，2010年的坎昆會議所面臨的氛圍是現實的，期待是低調的。沒有任何一方指望坎昆會議能解決所有的問題。

經過兩年的大上大下，國際社會對當前氣候變化談判的復雜性與艱巨性有了更為深刻的認識。作為氣候變化國際談判中最大的一個因素，在奧巴馬政府中期選舉失利后，美國帶給國際社會不切實際的期待也已經消失殆盡。各方不再指望付出“任何代價”換取美國“上車”。

更值得關注的是，在當前世界經濟復蘇前景尚不明朗的情況下，推動經濟強勁增長、創造盡可能多的就業機會、提升對外貿易量，不管對發達國家而言，還是對發展中國家而言，都是頭等要務。

《聯合國氣候變化框架公約》執秘菲格雷斯直言，坎昆會議僅是通往解決氣候變化問題道路的一步。沒有人指望坎昆會議會就氣候變化國際合作達成一項全新的、具有法律約束力的國際文書。

坎昆或有四共識

在這種氛圍下，坎昆會議可能會以一種較為平和的方式結束，并在各方較有共識的幾個方面達成成果:

首先，正式成立綠色氣候基金，幫助發展中國家實施包括為減少毀林和森林退化所致排放量(REDD)在內的緩解、適應、能力建設、技術開發和轉讓有關的項目、方案、政策和其他活動。

其次，進一步明確長期愿景目標，即全球溫升幅度維持在2攝氏度以下。

其三，發達國家承諾更大的減排目標，但具體的減排數字仍留待進一步的談判。

最后，啟動快速資金的運作。2009年《哥本哈根協議》中發達國家承諾在2010~2012年期間以300億美元資金，幫助發展中國家適應氣候變化。之前，菲格雷斯已經宣布，目前已經籌集到約280億美元，已經接近目標水平。這也是坎昆會議能否取得成果的最重要標志。中國代表團蘇偉表示，這是發達國家和發展中國家能否重建信任的重要因素。

至于強制減排目標、長期資金和技術支持機制以及“三可”(可測量、可報告、可核實)等關鍵的問題，本次會議不太可能達成協議。

需要指出的是，上述可能達成協議的問題均是《哥本哈根協議》中各方均已認可過的。從某種意義上來說，坎昆會議無非是將2009年12月無法由各國完全認可的《哥本哈根協議》經過一年的爭論后，由《聯合國氣候變化框架公約》締約方大會正式核可、蓋章，取得一個合法地位而已。

坎昆“繞圈子”談判

此輪氣候變化國際談判的主要目的，應是談判制定包括美國在內的發達國家在2012年后的減排目標。但是，由于發達國家經濟發展普遍不甚理想，《京都議定書》規定的減排目標多數國家并沒有達到，有的國家不減反增。為了推卸責任，發達國家有意混淆談判內容，指責現行的氣候變化國際合作框架已經過時，要求對整個框架進行修訂，也就是要推翻《公約》和《議定書》，同時，要求中國等發展中國家加入減排行列。本來簡單的談判被繞了一個又一個圈。談判變得異常復雜。

坎昆會議之后，下一次聯合國氣候變化會議一年后將在南非召開。隨著世界經濟走出低谷，特別是隨著2012年《京都議定書》規定的第一承諾期臨近，國際社會對下一步國際合作的走向期待重新上升，氣候變化談判將可能重新成為世界關注的焦點。但目前來看，談判中幾個關鍵的問題仍然沒有根本性的轉折。

首先是美國因素。美國是氣候變化國際談判中的焦點。今年在民主黨占據白宮、參眾兩院的極佳政治環境下美國仍未能通過有關氣候變化的立法。在民主黨遭遇中期選舉失利的打擊后，面臨競選連任壓力的奧巴馬政府已經失去了執政初期的強勢。期望美國國內通過相關減排立法成為遙不可及的事情。連美國總統奧巴馬都不得不承認，在今后數年內通過減排法案是不可能的。

3年前，在印度尼西亞巴厘舉行的聯合國氣候變化會議上，巴布亞新幾內亞的代表指著美國代表的鼻子說，“作為世界上最強大的國家，如果美國愿意發揮領導作用，我們熱烈歡迎。但是，如果美國不愿意發揮領導作用，反而要阻礙這個進程，我們只能說，請你走開。”在當前的情況下，國際社會能否接受占世界排放總量四分之一的美國繼續游離在國際框架之外呢?值得懷疑。

其次，發達國家的減排承諾問題。《京都議定書》第一承諾期規定發達國家到2012年應在1990年基礎上減排5%。到如今，多數發達國家均未能達標。而根據聯合國有關評估，為將全球升溫幅度控制在2攝氏度以內，發達國家應該減排25%至40%。但目前各發達國家的表態目標僅相當于在1990年基礎上減排16%到17%，遠遠低于國際期待值。

在已有的承諾中，多數也僅只是停留在紙面而已。如日本政府承諾要在1990年基礎上減排25%。對于這一目標，日本常駐聯合國的外交官們也直搖頭說，“既使把日本工廠里的所有機器全部停轉，我們也不可能達到這一目標。”

減排表現最差的加拿大則明確表示，需要等待美國通過相關法案后才能決定加拿大的政策。不久前，加反對黨提出的減排法案被執政黨否決。這項法案要求加政府將本國的溫室氣體排放在1990年基礎上減少25%。這足以表明加政府在減排政策上的消極態度。

此外，發展中國家參與減排問題、“三可”問題、長期資金和技術支持機制問題等目前來看均是無解的難題。

焦點還是在中美

自始至終，中國就是氣候變化國際談判中重要的一員。然而，隨著中國經濟的快速增長而來的是溫室氣體排放的增加，國際社會要求中國承擔減排義務的壓力也越來越大。當前這輪談判中的焦點幾乎就可以用“世界看美國，美國看中國”來描述。

盡管中國政府積極參與氣候變化國際問題的談判，并在國內切實采取了應對氣候變化的措施，正如國家發改委副主任解振華指出的，《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》要求發展中國家做的，中國都做到了。但是，由于西方媒體及某些國家政府的有意炒作，中國在氣候變化國際談判中的責任與作用被無限放大，承擔著與自己的實力不相符的壓力。特別是當重要的談判無法達成一致時，中國總是第一個被找來當“替罪羊”。

對此，解振華指出，應對氣候變化是全人類共同的事業，需要各國都負責任地參與，特別是中美兩國的參與。現在中美、中歐、中日、中加、中澳，中國和印度、巴西、南非，以及中國和77國集團以及其他發展中國家，都有磋商、對話、合作的機制，應當通過各國共同協商，共同努力，來推動整個談判的議程。談判要堅持公開透明、廣泛參與、協商一致的原則。在所有的關鍵問題上，需要各國采取一些靈活的姿態，作出一些妥協，最后達到一致。