周西成主黔時期的縣政建設

中圖分類號：K87文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X（2010）12-0067-02

摘要：1926～1929年，周西成主持黔政，為鞏固統(tǒng)治，開展了以貴陽為重點的縣政建設，在政治、經(jīng)濟、軍事和文化幾個方面制定了一系列政策和措施，對貴州社會發(fā)展產(chǎn)生了一定影響。關于其縣政建設的成效，應該客觀地分析。

關鍵詞：周西成 縣政建設

1926～1929年，周西成任貴州省長，開創(chuàng)了桐梓系軍閥主政的歷史。在掌黔的三年內(nèi)，為鞏固統(tǒng)治，周強化縣政建設，客觀上對貴州社會發(fā)展起到了一定的推動作用。

周上臺后，接手的是一爛攤子，他主政后即強化縣政建設，有著深刻的背景：

首先，增強經(jīng)濟實力，鞏固統(tǒng)治根基。辛亥后，由于連年軍閥混戰(zhàn)和嚴重的自然災害，貴州財政經(jīng)濟衰落至極。1912～1926年間，全省戰(zhàn)禍頻仍，隨之而來的是繁多的苛捐雜稅和兵匪橫行，農(nóng)村的生存環(huán)境不斷惡化。另外，1924～1925年，全省出現(xiàn)罕見災荒，水災、旱災、雹災和蟲災接踵而至。到周的前任彭漢章主政時，正是災荒最盛之際。綏陽縣“淫雨累月，以致哀鴻遍野，餓殍載途，全家俱盡者有之”。 [1]114水城縣“年來蝗蟲為災，收成不過十分之一”。 [1]279而主政一年的彭氏政權，不僅沒有使凋敝的財經(jīng)有所好轉，反因其治理無術，加劇了人民的痛苦。農(nóng)村經(jīng)濟瀕臨癱瘓，影響了工商業(yè)的發(fā)展，使剛上臺的周氏政權面臨著巨大的經(jīng)濟壓力。因此，及時扭轉處于崩潰邊緣的財政經(jīng)濟以鞏固統(tǒng)治基礎，是周強化縣政建設的根本原因。

其次，進行政治投機，打造貴州為桐梓系集團長期控制的獨立王國。周上臺前，從外部形勢看，貴州遠在西南，辛亥后，北洋政府的勢力一直未能真正控制貴州。對于孫中山領導的南方政府，貴州也是處于若即若離的狀態(tài)。1926年廣東國民政府開始北伐后，南、北雙方更是無暇顧及貴州。就內(nèi)部格局而言，在彭漢章政權時期，由于軍事上不能統(tǒng)一，政令幾乎不出省門，只有聽憑各地“自委官吏，擅定稅則，招撫土匪，流通商貨”，[2]39這個興義系軍閥的殘存力量根本無力與其相爭。鑒于這種狀況，周認為，只要周旋于各方力量之間，就可以力避外來勢力染指貴州。同時，他清楚地看到，要鞏固統(tǒng)治根基，重心在于整肅內(nèi)務。因此，強化對基層政權的控制，在貴州建立起桐梓系軍閥集團的一家天下，是其推行縣政建設的重要原因。

從以上看，周主黔的時間，正是天災人禍接踵而至，人民極需休養(yǎng)生息的時候，而客觀上也有不受外來干涉的條件，總體形勢是有利于其強化縣政建設的。

周主政后，即著手開展縣政建設。貴陽作為省府，是全省縣政建設的重點，其措施也最具代表性。

第一，政治上，實行獨裁統(tǒng)治。首先，改組地方行政機構，調整其職能。民國初期，貴州地方行政組織基本沿襲清制，周上臺后作了調整，在縣設區(qū)署，有的區(qū)署設在團防分局內(nèi)，區(qū)長由團總兼任。1927年，省政府頒布自治法（草案），規(guī)定縣下以區(qū)為自治單位。縣下既有區(qū)，又有團防局，負責地方行政管理的區(qū)署和負責地方治安的團防局兩者在業(yè)務上是交叉的。[3]19這樣的設置，實際上提高了團的地位，使之與區(qū)分權并相互牽制，其結果顯然有利于周集中地方權力。

特殊的是貴陽縣，雖為縣治，但因同時是省會所在地，周便對其實行特別管理，主要是突出警察權力對全縣的控制。雖設有縣治行政機構，但縣政府的權力只能掌管郊區(qū)和農(nóng)村，城區(qū)的管理權卻屬于警察廳，它與縣政府平級，兩者來往公文用“公函”，[4]60但實際上廳的權力似乎比縣政府還大。

其次，利用封建迷信控制地方官員。凡新任縣、局長，均由周親自審定，由他“看相”后決定是否任用，并規(guī)定“縣局長赴任之前，必須先到城隍廟焚香發(fā)誓，效忠于周”。 [5]14

再次，地方治安，實行縣長負責制。周就職時聲言：“三個月以內(nèi)肅清全省匪患。逾期如有人在路被劫，由該縣縣長負責賠償”。[6]85

最后，積極反共，遏制進步思想擴展。貴陽達德學校師生因組織反對周封建統(tǒng)治的活動，他便以“達德學校結黨營私，謀為不軌，勾結共產(chǎn)黨，搗亂貴州”為由，[7]146下令將該校查封，沒收全部圖書和校具，并將全體師生員工解散。

在經(jīng)濟上，在改革和整頓的同時開展建設。首先，鑒于以往征稅混亂，周下令各縣稅收征解工作從行政機構中分離出來，設立征收局，不受縣長管轄，直隸于財政廳，一切稅收均由縣征收局征收。同時，在省政府下設總金庫，各縣設分金庫負責收入，設度支處管理支出，并在財政廳之外，另設一厘護餉捐稽核總所，各縣設稽核所，凡征收局、厘護餉捐局所收款項，均須逐日轉交給稽核所驗收，再轉解金庫。各稽核所每月造表上報稽核總所，再由稽核總所查核轉報省政府，這大大剎住了軍閥混戰(zhàn)以來的貪污之風，使財政基本上實現(xiàn)了收支統(tǒng)一。

其次，大力開展建設工作。其一修公路，發(fā)展交通。1926年，周設貴州路政局，主管全省公路建設，并在各縣成立路政分局，負責劃段修筑公路。在其主黔的三年中，公路建設的重點是修筑貴陽環(huán)城公路和以貴陽為中心的長途公路。1926年8月，省路政局在貴陽頭橋開工興建省會環(huán)城公路，1927年底完工，“全長11公里，寬約10米”。[8]31環(huán)城公路的建成，結束了貴州無公路的歷史。關于長途公路的修建，以貴陽為中心，成放射形向各縣延伸，主要有貴赤（貴陽—赤水）、貴西（貴陽—云南平彝）、貴南（貴陽—廣西南丹）三路。其間，凡路線經(jīng)過的地方，由各路政分局督促各區(qū)、團征集全縣民工分期分段負責修筑，并限期完成。另外，還動員學生等各種力量參加筑路。只是由于周的去世，大多沒有完工。此外，還零散修筑了遵團（遵義縣城—團溪）、清畢（清鎮(zhèn)—畢節(jié)）等支線。

辦實業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。一是建電廠：為解決政府機關照明用電，1927年1月，周下令建發(fā)電廠，于中秋時電燈見于貴陽，“時全城電燈，計16支光2500余盞，32支光350盞，50支光150盞”， [9]179這是全省最早的電燈。二是開工廠：1927年，周在貴陽設立兵工廠，生產(chǎn)步槍及機關槍。同時，陸續(xù)開辦造幣廠、造紙廠、白藥廠和模范工廠。三是辦郵電。1927年，周在貴陽設立無線電臺，與南京、兩廣等地建立了無線電聯(lián)系。同年，他又令貴陽縣設城鄉(xiāng)電話局，由地方籌款興辦。1928年秋建成，線路分達9區(qū)，各區(qū)公所及縣境內(nèi)重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)置有電話機。四是興農(nóng)業(yè)。周在省設農(nóng)工廳，各縣設實業(yè)局，以推進墾荒、森林、畜牧、蠶桑及農(nóng)產(chǎn)的發(fā)展，并在貴陽搞農(nóng)業(yè)試驗場。

第三，軍事上，實施高壓政策。首先，治軍思想封建化。周“每月初一、十五（朔、望日）親率官兵到城隍廟進香，對神起誓，以表官兵對他的忠誠”。 [10]80其次，嚴控地方軍權。周規(guī)定各營部隊直屬軍部管轄，各師、旅長除護衛(wèi)一個連外，平時無一定所屬部隊，有事則臨時調撥隊伍交其指揮，將軍權集中到自己手里，防止下級軍官尾大不掉。再次，籌組愚忠的后備力量。周上臺后，將講武學校改為崇武學校，對學生“實行軍閥式管理和奴化教育”，主張“軍人不準學政治，學政治搗亂”。 [10]67

第四，文化上，推行專制主義。首先，周對地方各縣局長的任用，主要以其創(chuàng)辦的貴州大學的畢業(yè)生考選為主，使教育為其割據(jù)的政治服務。其次，迫害進步文人。1927年，中共發(fā)表宣言譴責國民黨的屠殺政策，遵義省立第三中學校長黃齊生因在校集會宣讀該宣言而被解職，周還以“接近共產(chǎn)嫌疑，主張自由戀愛”的罪名通緝黃齊生。[11]46另外，對言論、出版也嚴加控制。

周在主黔三年中，大力開展縣政建設，對其措施應客觀地分析。

首先，必須嚴厲批判周濃厚的封建專制迷信思想。為鞏固其獨裁統(tǒng)治，要求受委官吏必須到城隍廟發(fā)誓效忠。同時，在主政期間，積極反共，迫害進步人士，遏制進步思想擴展，這些無不反映出，在政治思想文化領域內(nèi)，周西成是一個地道的封建衛(wèi)道士。

其次，周對于貴州經(jīng)濟建設所采取的措施，從社會效果上看，有值得肯定的地方，特別是公路的修建和電廠的創(chuàng)設，具有開創(chuàng)性的功績。就公路的修筑而言，它改變了長期以來貴州交通閉塞的落后面貌，促進了全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟文化交流，便利了人民的往來，推動了貴州商品經(jīng)濟的發(fā)展。另外，電話的架設、工廠的興辦等，為貴州輕、重工業(yè)的發(fā)展奠定了一定的基礎。

同時，周針對歷年的財政積弊進行大膽的改革和整頓，促使其明顯好轉，人民生活基本能夠自給，這是很難得的。以貴陽縣的國稅收入為例：

從上表看，[8]37有三組可比數(shù)字。除丁糧一項略有增加外，契稅、屠宰稅均下降，增加部分為11.7%，減少部分分別為44.6%和16%。以增減的內(nèi)容比較，丁糧的增加是應該的，因為時間過了8年，人口有所增長。雖然新增了印花稅和烤煙稅，但稅收種類和總額明顯減少，這無疑說明剝削有所減輕。

再次，周嚴懲貪污，強化治安，使社會環(huán)境比較安定。如抓住小偷，即割耳示眾等。這些措施雖很殘忍，但在當時特定的歷史條件下對維護社會安定起到了不可忽視的作用，使貴州治安狀況在當時為人稱道，有力地促進了生產(chǎn)的發(fā)展。

總之，周西成主黔三年，其推行的縣政建設取得了某些成效，對貴州經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生了一定影響。但必須指出，周強化縣政建設的目的，在于加強政府權力對地方的滲透，盡可能多地支配社會資源，以鞏固桐梓系軍閥的統(tǒng)治地位。因此，要真正搞好貴州地方建設，必須改組行政機構，讓人民當家作主，切實減輕民眾負擔，促進城鄉(xiāng)商品經(jīng)濟的發(fā)展。但由于歷史和階級的局限，這些是周西成政府不想，也是不可能做到的。

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