“城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化”舉步維艱

“政策不同，帶來從業(yè)者利益紛爭，和百姓的期望相違背。所以一直是個(gè)社會(huì)焦點(diǎn)問題。”面對(duì)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化遇到的困難，吳洪洋如是說。

2008年3月，國家決定成立新的交通運(yùn)輸部，統(tǒng)管城鄉(xiāng)客貨運(yùn)的規(guī)劃、建設(shè)和管理。2008年10月交通運(yùn)輸部黨組決定著手研究城鄉(xiāng)公共交通資源整合的問題，通過加強(qiáng)城鄉(xiāng)交通資源的銜接、升級(jí)，建設(shè)便捷、安全、暢通、綠色的客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，提高公交服務(wù)水平，達(dá)到城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的有效流動(dòng)，城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果。就“城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化”的問題，日前，本刊記者采訪了交科院城市交通研究中心副主任吳洪洋。

利益博弈

記者:城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的根本目的是什么?

吳洪洋:城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化應(yīng)該是兩個(gè)含義:城鄉(xiāng)各種運(yùn)輸模式之間實(shí)現(xiàn)零距離換乘;讓鄉(xiāng)村或者副中心的居民能享受到城市居民一樣的公交服務(wù)。這就是城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的根本目的。

記者:城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的實(shí)質(zhì)問題是什么?為什么?

吳洪洋:利益博弈，主要是兩者的標(biāo)準(zhǔn)不同。請(qǐng)看下表:

政策不同，帶來從業(yè)者和百姓的期望相違背。所以“城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化”問題一直是社會(huì)焦點(diǎn)問題。

問題多多

記者:目前城鄉(xiāng)客運(yùn)發(fā)展中存在哪些問題?

吳洪洋:城鄉(xiāng)客運(yùn)發(fā)展中存在的問題，我總結(jié)了幾個(gè)方面。

首先，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，城鄉(xiāng)客運(yùn)管理存在體制障礙。

我國城市交通系統(tǒng)不同程度地存在各種客運(yùn)方式之間缺乏有效銜接、缺乏資源共享的現(xiàn)象。這些問題的原因，歸根結(jié)底是由于城鄉(xiāng)交通管理體制分割、部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制造成的。

大部制改革前，我國中心城市交通行政管理體制大致可分為“多部門交叉管理”、“城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸一體化管理”和“一城一交綜合管理”三種模式。這種交通管理體制分割的局面很難適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

在不同交通管理體制模式下，交通資源要素在城市各管理部門的分布也有很大不同。即使在“一城一交綜合管理”模式下，交通資源要素也還存在一定程度的分割，不利于城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的發(fā)展。

記者:現(xiàn)有道路規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施方面是否也存在一些不利于推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化進(jìn)程的現(xiàn)象?

吳洪洋:目前的情況是城鄉(xiāng)道路規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施配套銜接不足。隨著城市規(guī)模擴(kuò)展和聚居區(qū)域郊區(qū)化的延伸，“公路街道化”在各地普遍存在，在這一過程中，由于公路與城市道路在管理部門不同、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不同，經(jīng)常出現(xiàn)多頭、無頭管理現(xiàn)象，導(dǎo)致進(jìn)出城道路養(yǎng)護(hù)不及時(shí)，臟、亂、差現(xiàn)象嚴(yán)重，加之城市道路與公路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不同，如公路上沒有非機(jī)動(dòng)車道、人行道、綠化照明，缺少信號(hào)標(biāo)志引導(dǎo)等，在公路與城市道路銜接的路段變換突然，致使多數(shù)城郊結(jié)合部的公路存在較大的安全隱患。

此外，由于各種運(yùn)輸方式分部門管理，相互間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)，交通部門制定的公路客運(yùn)主樞紐規(guī)劃及客運(yùn)站點(diǎn)布局規(guī)劃不能落到實(shí)處，建設(shè)部門制定的城市公交樞紐規(guī)劃與公路客運(yùn)樞紐規(guī)劃不夠銜接，道路客運(yùn)邊緣化現(xiàn)象隨處可見。

城郊的公交站點(diǎn)與公路客運(yùn)站點(diǎn)分離，導(dǎo)致旅客換乘距離遠(yuǎn)、換乘時(shí)間長，造成重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)，限制了客運(yùn)場站功能的完全發(fā)揮，效率低下。難以形成貫通暢達(dá)、銜接緊密的城鄉(xiāng)綜合交通網(wǎng)絡(luò)，影響了整個(gè)綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的組合效益與整體均衡發(fā)展。

記者:阻礙城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展的因素還有哪些?

吳洪洋:稅費(fèi)政策不一致、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，運(yùn)輸市場競爭不公平。城市公共交通與道路客運(yùn)在性質(zhì)、稅費(fèi)、政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等方面都存在較大的不同。

由于國家一系列政策的扶持使得城市公交發(fā)展迅猛，城市公交受到市民普遍歡迎。一旦城市公交車和道路客運(yùn)車同線運(yùn)行，市民往往選擇城市公交車，從而引發(fā)與道路客運(yùn)經(jīng)營者之間的沖突。

另外，目前城鄉(xiāng)居民出行換乘不便，缺乏綜合的出行信息服務(wù)。運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的城鄉(xiāng)二元分割，使得資源缺乏有效整合，運(yùn)力分配和發(fā)展不均衡，道路網(wǎng)絡(luò)通達(dá)深度不夠，郊區(qū)縣和農(nóng)村等級(jí)客運(yùn)站、停靠站偏少，導(dǎo)致農(nóng)村和郊區(qū)居民進(jìn)城難、進(jìn)城不便(時(shí)間穩(wěn)定性差、等車時(shí)間長)等現(xiàn)象普遍存在。

加之綜合的出行信息服務(wù)缺乏，導(dǎo)致城市居民出城、郊區(qū)居民進(jìn)城不能根據(jù)自身需求有效的選擇出行方式，增加了出行難度和時(shí)間延誤，出行多有不便。此外，還存在農(nóng)村道路、客運(yùn)投入不足，定位偏差等問題。

成功案例

記者:介紹一下國內(nèi)典型城市建設(shè)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的案例和經(jīng)驗(yàn)。

吳洪洋:近年來，城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化在全國不同程度地得到推進(jìn)，北京、成都、浙江嘉興等地不少地區(qū)已取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，其中北京在推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化方面值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要有:

整合政府職能，統(tǒng)一交通管理。

2003年，北京市進(jìn)行了交通管理體制改革，整合全市交通規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理等職能，成立了北京市交通委員會(huì)，初步建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)交通管理體制，為整合全市交通資源、發(fā)揮各系統(tǒng)的協(xié)同效應(yīng)提供了體制保障。

確立公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。首先在戰(zhàn)略上重視公交的發(fā)展，其次在操作層面采取了一系列有效措施。

如，北京實(shí)行低票價(jià)政策，惠及郊區(qū)市民。北京市郊9字頭公交線路，自2008年1月15日起在現(xiàn)行票制票價(jià)的基礎(chǔ)上實(shí)行持卡乘車與市區(qū)公交線路同折扣優(yōu)惠，即在現(xiàn)行票制票價(jià)基礎(chǔ)上持卡乘車成人4折、學(xué)生2折。各遠(yuǎn)郊區(qū)縣政府根據(jù)實(shí)際情況，從2008年1月15日起也對(duì)遠(yuǎn)郊區(qū)縣境內(nèi)客運(yùn)實(shí)行了票價(jià)折扣優(yōu)惠政策。

北京還明確責(zé)任主體，加大財(cái)政扶持力度。北京根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，明確了市、區(qū)兩級(jí)責(zé)任。市郊9字頭公交的財(cái)政扶持由市級(jí)負(fù)責(zé)，區(qū)縣境內(nèi)客運(yùn)財(cái)政扶持由區(qū)(縣)級(jí)負(fù)責(zé)，市級(jí)給予支持。

市級(jí)支持政策包括:加大對(duì)區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付力度，市財(cái)政已確定車船稅款由區(qū)縣留用，區(qū)縣境內(nèi)客運(yùn)折扣減收補(bǔ)貼核入?yún)^(qū)縣體制中，同時(shí)免征區(qū)縣境內(nèi)客運(yùn)車輛養(yǎng)路費(fèi)等。

記者:成都的做法是否跟北京有不同?請(qǐng)介紹成都的探索和經(jīng)驗(yàn)。

吳洪洋:成都市在推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化方面的經(jīng)驗(yàn)與北京不同。

一方面，成立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。成都市在2005年初成立了交通委員會(huì)，建立了一體化的大交通管理體制和協(xié)調(diào)機(jī)制，除了原有職能外，還將城市客運(yùn)、道路建設(shè)與管理和交通設(shè)施管理職能以及鐵路、公路、航空等聯(lián)合運(yùn)輸綜合協(xié)調(diào)工作從其他政府部門剝離，整合歸口到交通委統(tǒng)一管轄。

在2007年被國家發(fā)展改革委員會(huì)確定和批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，成都市交委成立了推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，并將推進(jìn)辦設(shè)在廳公路管理處，具體負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)有關(guān)工作。

另一方面，制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通發(fā)展規(guī)劃。成都市交通委以及各區(qū)縣制定了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通發(fā)展有關(guān)規(guī)劃和落實(shí)年度實(shí)施計(jì)劃，出臺(tái)五項(xiàng)配套政策，對(duì)符合規(guī)劃的項(xiàng)目給予資金補(bǔ)助;規(guī)劃并建設(shè)了沙河堡綜合運(yùn)輸樞紐、一批港灣式公交站和農(nóng)村等級(jí)站。

值得一提的是，成都市開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通發(fā)展試點(diǎn)。2005 年，四川省交通廳和成都市交委將成都郫縣確立為全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通發(fā)展試點(diǎn)縣，率先開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通發(fā)展的試點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上由省交通廳和市交委召開各市區(qū)縣交通局長都參加的示范縣現(xiàn)場交流會(huì)，宣傳推廣到全省，促進(jìn)了當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)客運(yùn)一體化的有序發(fā)展。

如何推進(jìn)

記者:如何才能真正做到推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化?

吳洪洋:我認(rèn)為，構(gòu)建一體化的城鄉(xiāng)客運(yùn)體系，應(yīng)形成三級(jí)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)體系:1)城市公交;2)中心城到衛(wèi)星城、開發(fā)區(qū)及重點(diǎn)的旅游景點(diǎn);3)農(nóng)村客運(yùn)。

之所以建設(shè)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)體系的目的，是想通過城鄉(xiāng)公路和城市道路公共客運(yùn)諸元素的合理配置，將管理體制、經(jīng)營機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)布局、場站建設(shè)、車輛運(yùn)行等成為有機(jī)結(jié)合的整體，使城市區(qū)域內(nèi)的城市公交、城間客運(yùn)、出租客運(yùn)、城市與農(nóng)村之間以及城市周邊農(nóng)村的各種客運(yùn)方式協(xié)調(diào)發(fā)展。通過對(duì)各種運(yùn)力的合理調(diào)控，來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、高效、協(xié)調(diào)發(fā)展的公共客運(yùn)系統(tǒng)模式。

因此，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)就是以城鄉(xiāng)綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為依托，以城市客運(yùn)樞紐及換乘站場為龍頭，以市域區(qū)縣城鎮(zhèn)(新城)為節(jié)點(diǎn)，形成市區(qū)內(nèi)、市區(qū)(中心城)——縣城(副中心)和區(qū)縣之間、縣城——鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)——行政村和村之間各級(jí)連接暢通的城鄉(xiāng)一體化客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。

記者:有無可推薦的具體實(shí)施思路?

吳洪洋:城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化問題應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，分類指導(dǎo);鼓勵(lì)城市公交向農(nóng)村延伸和農(nóng)村客運(yùn)公交化改造。

具體實(shí)施思路包括:在思想觀念上，樹立 “大交通、大公交”的理念。中央和地方城鄉(xiāng)交通主管部門應(yīng)盡快研究編制城鄉(xiāng)一體化客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，進(jìn)一步深化城市交通行政管理體制改革。

城鄉(xiāng)一體化客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的關(guān)鍵在體制，難點(diǎn)也在體制，地方城市交通主管部門要在國務(wù)院大交通體制改革的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)各級(jí)交通管理部門城鄉(xiāng)交通二元化管理向城鄉(xiāng)一體化的根本轉(zhuǎn)變。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化，重要的還在于突破政策“稅費(fèi)瓶頸”。系統(tǒng)制定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)客運(yùn)稅費(fèi)政策，為城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的實(shí)施提供資金保障。

一方面要繼續(xù)執(zhí)行關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的經(jīng)濟(jì)政策，另一方面，要盡快研究制定對(duì)農(nóng)村客運(yùn)尤其是邊遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，從稅費(fèi)減免、票價(jià)補(bǔ)貼、公益性補(bǔ)助、能源消耗和更新改造補(bǔ)償?shù)确矫娼o予大力支持。

特別要擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村客運(yùn)，盡快實(shí)施車輛規(guī)費(fèi)征收優(yōu)惠政策，對(duì)道路客運(yùn)公交化票價(jià)改造后提供財(cái)政補(bǔ)貼，使農(nóng)村客運(yùn)比照城市公交客運(yùn)政策，得到政策支持成為可能，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共交通服務(wù)均等化。

最后，國家應(yīng)研究完善城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，加快給予城市公共交通和道路客運(yùn)方面優(yōu)惠的有關(guān)立法工作，出臺(tái)一系列有利于城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展的法律法規(guī)，并依據(jù)法規(guī)研究制定一系列配套措施，從法律上保證政府對(duì)公共交通和農(nóng)村客運(yùn)的財(cái)政補(bǔ)貼。