征收條例:尋求發展與保護的平衡

　　一樁樁慘烈的中國式拆遷悲劇的發生，令《國有土地上房屋征收與補償條例》的立法過程備受社會關注。暴力拆遷何時終結、公民私產怎樣獲得保護、補償公正公平如何實現……2011年1月公布并施行的征收條例，力求在公益維護與私權捍衛之間找到一個支點，達到平衡，實現雙贏。
　　
　　近年來，隨著城市化進程的加快，圍繞征地拆遷的矛盾也在不斷激化，尤其是一樁樁暴力拆遷引發的流血沖突事件觸目驚心。拆遷所依據的是國務院2001年6月公布的《城市房屋拆遷管理條例》（簡稱“舊條例”），這一條例因其各種不合時宜甚至“惡”的規定而深受詬病，修法呼聲不斷。
　　2011年1月21日，國務院正式出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》（簡稱“新條例”），可謂“千呼萬喚始出來”。這背后，是3年多時間的反復調研，40多次座談會，11000多人次參加討論；2次向社會公開征求意見，65601條意見和37898條建議……
　　盡管篇幅不長只有短短的五章三十五條，但輿論普遍認為，新條例加大了對被征收房屋所有權人（簡稱“被征收人”）合法權益的保護，規范了行政機關的房屋征收行為，彰顯了以人為本的立法精神。
　　
　　突出“公共利益”的需要
　　
　　多年來，城市化的推進一直面臨著一個困局：在城市建設的過程中如何保護好公眾的權益？
　　“新條例涉及多方利益，如工業化、城鎮化發展的需求，城市建設的成本，被征收人的合法權益等。”浙江工商大學副教授李繼剛告訴記者，新條例的實質在于各方利益的重新調整。
　　一個顯著變化是，新條例刪去了舊條例中 “拆遷”一詞，代之以“征收”。“拆遷”二字，此前已在舊條例中存在了20年之久。
　　“過去的拆遷好像只要是為城市的發展，無論是商業開發也好或者公共利益也好，都可以去拆。”中國政法大學法學院院長、行政法學教授薛剛指出，“為什么變‘拆遷’為‘征收’呢？因為征收是一個前提，而且把商業利益撇開了，為公共利益才能對私人財產進行征收。”
　　新條例首先規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償。”即將征收的前提條件牢牢限定在“公共利益的需要”上，確保公權力不被濫用。
　　然而，如何界定“公共利益”，是新條例制定過程中的一大難題。
　　新條例在第八條中以列舉的方式對“公共利益的需要”進行了界定，具體包括：國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；以及法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
　　“城市化的推進應當以誰的利益為前提，是公共利益，還是個別群體的利益？”浙江工商大學副教授曾鵬告訴記者，“新條例以列舉的方式界定公共利益需要的做法無疑是一種進步，可以揭去罩在公共利益上的面紗，有利于杜絕拿公共利益當擋箭牌的違法行為，避免征地過程中惡性事件的發生。”
　　
　　強化私人利益的保障
　　
　　有“征收”，就應該有相應的“補償”。而對被征收人的補償，一直是歷年來爭議最大、也是最易引發沖突的環節。
　　“一方面，我國正處于經濟快速發展時期，基于公共利益的征收與搬遷活動仍然是必要的。另一方面，因為征收與搬遷活動必然涉及公民私有財產權的保護，且體現了公權力對私權的適度干預。”中國人民大學副校長王利明在闡釋新條例制定思路時表示，“在承認征收活動必要性的同時，必須通過規范搬遷活動，強化對被征收人權益的保護。”
　　對此，新條例力圖改變以往公共利益凌駕于私人利益之上的局面，以“市場定價”、“貨幣補償或房屋置換”等一系列補償措施來保障被征收人的合法權益。
　　“先補償，后搬遷”無疑是新條例中最值得稱道的一個原則。新條例以專款規定：“實施房屋征收應當先補償、后搬遷”，充分體現了對被征收人權益的尊重和保護。
　　北京大學教授沈巋是向全國人大常委會提出舊條例違憲審查建議的五位學者之一。他透露，兩次征求意見稿中，都沒有明確規定“先補償，后搬遷”的原則，僅在第二次征求意見稿中的司法強拆中有所涉及，“現在的規定意味著無論是自愿搬遷還是強制搬遷，其前提都是必須補償到位，相比二次征求意見稿覆蓋的范圍更大。”
　　對此，新條例還規定，“作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用”，以保證在搬遷前補償到位。
　　相較于舊條例，新條例特別強調了補償的公平性原則，“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”同時，“被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。”
　　這種做法改變了以往政府單方面議價，被征收人被動接受的補償方式，在制度上保證了被征收人的合法權益。此外，條例還設計了分戶補償情況公示制度，保護了征收補償工作的透明性，以更好地促進對被征收人補償的公平性。
　　對于補償的方式，新條例規定，“被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換”，以充分尊重被征收人的意愿。
　　“相對于過去的條例，新條例對補償制度作了重大完善。以市場價格作為補償標準，使得被征收人的基本利益得到保障。不僅包括對房屋的補償，也包括對土地使用權的補償，這就大體上可以確保被征收人的居住條件有改善、生活水平不下降。” 王利明在接受媒體采訪時說。
　　
　　注重程序設計
　　
　　除了對公私利益的統籌兼顧，新條例在實踐中能否通過一系列程序來保障利益的公平分配，也是各方關注的問題。
　　“一項好的政策必定是注重細節的，通過各項程序保證政策目標的實現。如果僅僅在原則上強調對被征收人補償的公正性，而沒有從程序上設計相應的保障措施，公正性恐怕是難以保證的。從這個意義上來說，新條例的最大特色是對程序設計的重視和把握。”沈巋在接受媒體采訪時說。
　　“取消行政機關自行強拆”被普遍認為是新條例的一大亮點。根據新條例的規定，“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”
　　“將政府的征收決定提交法院來判決，此舉為強制征收設置了一道屏障。政府不能任意采取強拆，即使法院強制執行，也不會使強拆泛濫，近年來愈演愈烈的惡性強拆事件將會得到緩和。”知名房地產律師秦兵在接受媒體采訪時指出。
　　而針對以往拆遷過程中的諸多野蠻現象，新條例明確規定：“任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。”此外，條例還規定：“禁止建設單位參與搬遷活動。”
　　“這些禁止性的規定，將強化對被征收人權益的保護，有助于化解長期以來因建設單位作為搬遷主體所引發的各種社會矛盾，有助于維護社會穩定。”王利明說。
　　此外，新條例還體現了較多公民參與的程序設計。如通過聽證會的方式聽取被征收人意見，確定征收是否正當。在涉及舊城區改造等城市規劃問題時，引入了公民代表的參與。這些規定改變了過去“政府說了算”的局面。
　　
　　且行且完善
　　
　　盡管新條例在制度內容和程序設計上都做了很大的改進，但仍存在著一些需要改善的地方。
　　“以公共利益需要為征收房屋的前提，但何謂‘公共利益’呢？短短的幾個列舉并不能將公共利益界定清楚。難道不會出現政府借公共利益之名，以其作為征收人的優勢地位對被征收人的個體利益產生威脅嗎？”不少人士直指“公共利益”概念的界定仍不周全。
　　一些法律人士也表達了相似的疑慮。“新條例是將公共利益與非公共利益或商業利益分開的，如果國務院不再單獨就非因公共利益收購房屋的問題制定條例，那么中國許多房屋收購將難以進行，進而商業利益也難以形成。再加上對‘公共利益’并沒有完全清晰的界定，不排除又會借公共利益之名出現官商勾結的局面。”
　　而司法機關如何面對日后的審判及執行壓力，做好利益調整的中間人，也是社會上普遍擔心的一個問題。按照新條例的制度設計，今后大量與征收補償有關的行政訴訟案件將由司法機關受理。但是在司法系統的人、財、物受制于行政系統的現實國情下，司法的獨立性會不會受到行政權力的干擾本身就是一個問題。
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　　如此種種，都將是今后立法者需要重點考慮的問題，也是新條例所要努力改善的地方。