激活權力 制度發力

　　面對民意洶涌的時代，人大應該如何科學有效地吸納民意來夯實自身工作的“民意基石”?針對一些長期被束之高閣，幾近“休眠”的權力，人大又該如何在實踐中予以激活？隨著中國特色社會主義法律體系的形成，人大工作如何進一步依靠和彰顯制度的力量？審查省人大常委會工作報告時，代表們圍繞人大工作的諸多現實難題“聽診把脈”，各抒己見。
　　
　　一年一度的人代會，是人大代表集體行權的大會，也是代表們就某些熱點、難點問題，互相探討、互相碰撞產生智慧的大會。
　　在本次省人代會上，審查省人大常委會工作報告時，代表們針對常委會在日常工作中碰到的一些現實問題，比如如何避免民意“被代表”、如何充分用好手中權力為民代言、如何通過制度增強監督效力等問題，展開了熱烈的討論，并提出了一系列意見、建議。
　　
　　完善機制，謹防民意失真
　　
　　無論是蓬勃興起的網絡民意，還是日益強烈的民眾呼聲，這一切都在昭示一個全新民意時代的到來。這些年來，民眾參與政治生活、重大決策、立法工作的渠道越來越多，民意的“分貝”越來越高，尊重民意的氛圍也越來越濃。
　　人大作為民意代表機關，在尊重民意、吸納民意、表達民意上理應身先士卒，通過行之有效的方法來真正體現民意的價值。
　　這次提交大會審查的《浙江省人大常委會工作報告》明確指出：堅持和完善常委會組成人員聯系代表、代表聯系原選舉單位和人民群眾等制度，廣泛聽取人民群眾的意見建議，使常委會的立法監督等各項工作更好地把握最廣大人民群眾根本利益、現階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關系，努力解決群眾反映強烈的突出問題。
　　尊重民意是趨勢，也是現代政治文明的核心。可這里的“民意”，應是廣大群眾發自內心的真實民意，符合民眾意愿的真實意見，而不是“被民意”。為此，如何廣開渠道、科學有效地收集真實民意，成了人代會上代表們關注的熱點。
　　“民意隨處都是，關鍵是如何聽取真實的民意。”省人大代表、樂清市人大常委會主任趙樂強對記者說，他們也一直在思考如何防止“被民意”“被代表”的問題。毋庸諱言，現實中，一些文本上所謂的“根據大多數民眾的意見”、“充分反映了老百姓意愿”等“規范性用語”，實際只是根據一部分人意見形成的“自彈自唱”。許多工作，看似套上了一頂民意的帽子，實則依然是少部分人意志的體現。
　　客觀而言，收集真實民意絕非易事。省人大代表、溫州市甌海區人大常委會主任項岳華坦言，“現在要想聽真話是比較難”。他說，他們也經常下基層調研，可來參加調研座談會的往往都是一些鄉鎮干部、村干部，真正來自基層的群眾并不多。有些時候，這些來開會的人不一定了解情況，就算了解情況可能又礙于各種原因沒說實話，所以往往調研到的都是一些“客套話”。
　　那到底該如何去偽存真，廣開渠道收集真實民意呢？趙樂強認為，“真實的民意往往都來自最基層，尤其是那些沒被處理和修飾過的原汁原味的意見。”要想收集這些散落在基層的民意，最便捷的途徑就是通過代表，因為無論人大常委會通過何種方式向群眾直接征集意見，都只能了解部分群眾的意見，可如果能發動每位人大代表向選民征集意見，那就能了解到社會各個階層各方利益群體的意見。為此，樂清市人大常委會在每年確定監督議題時，都是采用向社會公開征集和征求代表意見相結合的方式，力求了解到最真實、最廣泛的民意。
　　人大代表是人大工作最直接、最寶貴的資源。關于這一點，省人大代表、嘉善縣人大常委會主任盛玉良也深有同感。目前，嘉善縣人大常委會推出了代表聯系選民制度和選民聯絡員制度，規定每位縣人大代表定期聯系所在選區推薦的10名選民聯絡員，每位鄉鎮人大代表定期聯系5名選民聯絡員，然后再通過選民聯絡員聯系選民。目前，嘉善縣已有5000多名固定的選民聯絡員，形成了一張龐大的民意征集網，觸角可伸至基層每個區域。除此之外，他們還通過代表聯系卡、代表進社區聽民情、解民憂制度，多渠道聽取民意。
　　盛玉良說，通過這些渠道他們往往都能收集到很多貼近群眾現實生活、能反映基層群眾真實心聲的信息，為嘉善縣人大常委會和各級人大代表切實做好“為民代言”打下了民意基礎。
　　“人大代表、常委會要‘為民代言’，但也不能聽到什么就反映什么，真實的民意還應建立在充分調研的基礎上。”省人大代表、寧波市海曙區人大常委會副主任薛忠海認為，要想切實為“真實民意”代言，除了廣開渠道收集民意之外，還得做好調研工作，了解個別群眾反映的問題是否真實，弄清楚這一問題是否帶有普遍性，有關部門是否有解決的可能性等等，只有這樣才能選好監督議題，切實為民解決一些實際問題。
　　此外，趙樂強提出，為使真實民意能夠真正體現在人大監督、立法等各項工作中，還需要建立一個民意吸納和反饋機制，以防止在口頭上聲稱“民意大于天”，實際工作中卻棄之如敝屣。
　　
　　激活“休眠”權力，期待剛性監督
　　
　　聽取“民意”后，又該如何代民行好權？在本次人代會上，“如何提高人大監督效力”問題，再次成為代表們熱議的焦點。
　　審查省人大常委會工作報告時，省人大代表、中國金迅達集團有限公司董事長奚德駒提出，省人大常委會應加強監督工作，增強監督的權威性；省人大代表、省人大內司委主任委員傅頌恕也表示，人大要進一步加強監督力度，尤其是剛性監督力度，探索更多諸如質詢等監督方式，把法律賦予的權力充分使用好。
　　省人大代表、杭州市上城區人大常委會主任丁曉芳提出，就監督法規定的7項人大監督權中，執法檢查、工作評議、聽取報告等常規監督手段，各級人大已運用得很嫻熟，可詢問、質詢、特定問題調查等一些非常規手段目前運用得還不多，尤其是質詢和特定問題調查，長期處于“休眠”狀態。
　　2010年全國人代會上，全國人大常委會委員長吳邦國在工作報告中提出，全國人大常委會將依法開展專題詢問和質詢。消息一經發布，媒體普遍認為“束之高閣”的人大“質詢權”將被高調“激活”，其釋放的監督能量，將使人大的“圖章”變“硬”。可2010年，全國人大常委會組織了三次專題詢問，沒有啟動質詢案。
　　與此同時，浙江省臺州、溫州等地的人大常委會，也紛紛就各類熱點問題開展專題詢問，而行使質詢權至今是個空白。
　　應該說，質詢權是人大監督權中最“剛性”的手段之一，我國代表法、地方組織法和監督法都設專門條款保障這項權力施行。但現實中，各級人大及其常委會對這一監督利器卻很少觸及。這也意味著，人大監督依然停留在“知情”階段，始終邁不出“問責”這一步。
　　“跟以前相比，現在的人大監督已經開始有點火藥味，不再像以前那樣‘和風細雨’。可真要啟動質詢、特定問題調查之類的剛性監督權力，仍需要一個過程。”趙樂強坦言。
　　丁曉芳分析，這主要有兩方面原因：首先是質詢權實施門檻偏高，比如質詢要經過主席團才能提交給被質詢機關、代表只能在會議期間提出、只有正式列入議程才能成為“質詢案”等等，所以很多人大怕麻煩，盡量不啟動質詢，多一些“詢問”。再者，人大啟動質詢時，確實需要一些勇氣，因為質詢時的氣氛比較嚴肅，有時火藥味比較重，容易傷感情、得罪人，所以不到萬不得已，往往都不太會啟動質詢程序。
　　“如果真要遇上一些比較突出的問題，有必要啟動這些程序時，人大還是應該果斷地啟動。”丁曉芳補充說，在啟用這些剛性監督權力的過程中，還應避免為了質詢而質詢，如果出現濫用、不正當使用剛性監督權力，不僅會影響這些監督方式的監督效力，還有可能影響人大的權威性。
　　項岳華代表告訴記者，前段時間他在參加溫州市人代會時，也有很多代表提出這個問題，認為人大常委會要敢于監督，要“拉得下這個臉”。
　　
　　不過，要想代民行好權，除了要敢于監督，還得善于監督。
　　在這次提交大會審查的省人大常委會工作報告中，就提出要綜合運用監督手段，進一步增強監督工作的針對性和有效性。對此，丁曉芳代表表示，人大的法定監督權力有很多，而且每一項都有其特點，有其特有的效力，可如果單兵作戰，其監督效力就會大打折扣。比如說專項工作評議，如果評議前沒有視察、調研，那常委會組成人員就不可能掌握真實的情況，評議就可能會浮于表面，評不出什么東西來；如果評議完不跟蹤監督，只是看看政府部門的反饋報告，那這一評議就會流于形式，很難真正推動工作。
　　據悉，從2008年開始，上城區連續3年就養老工作展開持續監督，其中就包括專項工作評議、專題視察、對民政局開展工作評議、就審議意見落實情況進行滿意度測評等等，用上了當前常用的大部分監督手段。目前，上城區已在杭州市范圍內率先實現“居家養老”全覆蓋，并在2.6萬戶家庭安裝了“一鍵救護”裝置，為獨居老人解決了后顧之憂，監督成效十分明顯。
　　盛玉良代表也提出，人大的監督一定要有“一督到底，不督出效果不罷休”的精神，特別是一些重大問題，一定要形成一個監督鏈，不惜時間、不惜運用各種監督權力，爭取“監督一個問題，解決一個難題”。
　　
　　制度給力，人大監督才有力
　　
　　說起質詢權長期被虛置問題時，代表們還提到一個重要原因，就是制度不完善。
　　雖然，代表法、地方組織法和監督法都對人大質詢權作出了規定，但都比較原則，對于質詢案適用哪些范圍、該如何召開質詢會、答復質詢的時限是多長等等，都沒有作出具體規定，這些均增加了質詢的操作難度。
　　省人大代表、溫嶺市人大常委會主任張學明認為，今后民主法制意識越來越強，相信這類剛性監督手段會運用得越來越多。但現在這些權力還需要一些制度引導，才能加快運用步伐。
　　薛忠海代表也認為，對于一些非常規的監督手段，如果缺乏一個可操作性強的實施細則，那地方人大往往就會因為擔心掌握不好分寸，而打消了使用這些監督權力的念頭。
　　正因為如此，前不久，杭州市人代會審議通過了《杭州市人民代表大會及其常務委員會詢問和質詢辦法》。該辦法對什么情況下該提出質詢、如何質詢，以及被質詢機關該如何答復作出明確規定。與此同時，該ccKuDjTFN3xN3hFhhQK6luIVvj/pUInTHIHmw4Z3418=辦法還規定，如果對質詢機關的答復不滿意的，市人大或人大常委會可根據情況就所質詢的事項聽取和審議專項工作報告，或進行執法檢查，必要時還可以組織特定問題調查委員會進行調查。
　　省人大代表、杭州市人大常委會副主任于輝達表示，質詢權是一項法定權力，可以前一直都處于“休眠”狀態，現在要想使其運用常態化，就必須明確哪些事應該質詢、如何啟動質詢程序、何時啟動程序等等，使其規范化、制度化。
　　事實上，除了激發一些“休眠”的權力時需要制度發力外，要想一些創新舉措發揮出其應有的監督效力，同樣需要制度給力。
　　這兩年，滿意度測評在浙江省各級人大被普遍使用，全省已有一半以上縣級人大開始實行，以促使審議意見落到實處。
　　可省人大代表、蕭山區人大常委會主任沈奔新提出，現在由于缺乏事先規范，各地做法不一，隨意性大，走形式現象嚴重。比如說，現在很多地方在搞滿意度測評時，往往就是讓常委會組成人員畫個“滿意”、“基本滿意”或“不滿意”，然后再統計一下票數了事，不僅對這個報告最后沒有一個結論，也沒有任何后續監督，大大弱化了這些監督方式應有的效力和約束力。
　　沈奔新代表認為，人大作為一個集體行權的機關，不允許其有太大的隨意性，在開展監督工作時一定要有制度支撐。為此，蕭山區人大常委會在試行了審議意見滿意度測評后，就抓緊出臺了實施辦法，明確提出對政府專項工作報告進行測評時，如果一次不滿意，將書面要求政府整改，三個月后再次向人大常委會報告。然后，常委會再啟動二次票決程序，如果還是不滿意的，屬于常委會任命的部門主要負責人應該辭職或免職，不屬于常委會任命的部門負責人建議其上級主管部門或區政府免去其職務。
　　“人大監督，不能像滑西瓜皮，滑到哪里算那里。”張學明代表也認為，人大在嘗試每一項創新舉措時，都應在事先確定其是否合法、是否可行，并仔細推敲其每一項操作程序是否合理，然后再征求相關部門和負責人的意見，最后以制度的形式固定下來。
　　
　　代表語錄
　　朱欽苗、章長勝代表:進一步研究強化省人大常委會的監督職能，準確界定權限，明確決定重大事項的職能和內涵，同時要加強審議意見落實情況的監督。
　　蔡漢良代表:省人大常委會可以在充分行使重大事項決定權上更有作為，更好地把握堅持黨的領導、依法治國和人民當家作主的有機統一。
　　陳慶魯、毛中萍、虞兔良:要加強對財政債務性預算的監督，促進公共財政穩健運行。
　　陳玉蘭代表：建議組織代表開展暗訪，使代表了解掌握更真實的情況。
　　戴霖軍代表：2011年將進行市、縣、鄉鎮三級代表選舉，選舉法修改后關于城鄉“同票同權”的規定，勢必給選舉工作帶來新挑戰，如代表名額的分配方式等，需要省人大出臺具體的、可操作性的意見，以規范全省的選舉工作。
　　金紅旗代表:建議制定相關規定，更好地提高政府性債務的管理水平，防范風險