基層政府應急管理存在的問題及對策研究

　　 ［摘 要］基層政府應急管理能力是黨和政府在新形勢下加強執政能力建設的重要方面，目前基層政府應急管理存在職能定位不明確、應急管理工作不到位和缺乏應急管理執行力三大問題，應該明確基層政府的應急管理角色、落實基層政府應急管理工作和提高基層政府應急管理的執行力。
　　 ［關鍵詞］基層政府； 應急管理； 問題； 對策
　　 ［中圖分類號］D63 ［文獻標識碼］ Ｂ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０６ — ００3０ — ０3
　　 政府應急管理，是指政府為了應對突發危機事件（自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件）進行一系列有計劃有組織的管理，有效地預防和處置各種突發危機，最大限度地消弭突發危機事件對社會的影響的過程。基層政府應急管理，是指縣（區）以下的鎮（鄉）級基層政府應對突發危機事件的組織管理過程。
　　 一、加強基層政府應急管理能力建設的意義
　　 （一）有利于構建社會主義和諧社會
　　 加強基層政府應急管理能力建設，有助于構建社會主義和諧社會。首先，社會主義和諧社會應該是一個人與自然和諧共處的社會，我國的自然環境復雜，自然災害頻發，自然災害造成的損失阻礙著社會的進步，然而，突發自然災害很大程度上是不能避免的，要使人與自然和諧共處，就必須學會面對突發自然災害時，進退有度，科學應對，進行應急管理。其次，經過三十多年改革開放的高速發展，我國的經濟、社會也開始轉入深刻的轉型期，這段時期被公認為社會高速發展期，也是社會矛盾高發期，這段時期充滿前進動力又包含大量不確定因素，生產領域頻繁發生的意外事故，轉型期公共衛生領域醞釀出的新型疾病，不同階層、群體利益分配不均而產生日趨復雜的矛盾，不同民族、宗教之間激發的深層次的摩擦、沖突等等，使社會在這一時期容易產生突發危機事件。這一時期政府應急管理能力的建設顯得至關重要，特別是直接面對人民群眾的基層政府應急管理能力的建設，關乎我國社會主義和諧社會構建的成敗。
　　 （二）有利于維護黨群關系
　　 黨和人民群眾的血肉聯系自中國共產黨成立就得以確立，黨領導最廣大人民群眾進行社會主義現代化建設是我國始終堅持的四項基本原則之一。突發危機事件破壞了社會和諧，影響了人民群眾的生活和生產活動的正常進行，必需要政府進行應急管理，維護社會秩序。一些因社會深刻轉型、利益沖突一時難以化解的問題，在外國反華勢力、本國反動勢力煽風點火、造謠生事等一定條件下，會轉化成對黨和政府的不滿和不信任的危機，這些不滿和不信任正是沖擊基層政府黨政機關，進行打、砸、搶、燒等社會安全事件背后的根本原因，這嚴重破壞了黨群關系的建設。維護黨和人民群眾的血肉聯系，是黨的使命和黨的生命，必需明確黨代表最廣大人民群眾的根本利益和全心全意為人民服務的宗旨，政府對社會進行管理，務必把人民群眾的利益放在第一位，一旦發生社會安全事件等危機事件，黨和政府要確立以人為本的原則科學地進行應急管理，確切有效地維護黨群關系。
　　 （三）有利于鞏固黨和政府執政的合法性地位
　　 基層政府應急管理的成敗，關乎到黨和政府執政合法性的地位是否能夠得到鞏固。馬克斯.韋伯最早提出政治統治的合法性問題，他認為沒有公眾對政治體系合法性的信仰，任何政治系統都不可能延續或持續很久，而一個政治體系的穩定一定是要建立在一個或多個合法性的基礎上的。所謂合法性是指一個政治組織獲得公民的信任、認可和支持。我國處于政治、經濟和社會的急劇轉型期，要保障國家的穩定，政權的穩定，必需做好對突發事件的應急管理，要切實做好應急管理工作，最大限度消弭各種破壞因素的影響，維護人民群眾生命財產在突發危機事件中的安全，取得人民群眾對政府的信任和支持，努力提高黨和政府在人民群眾心目中的形象，突發危機事件是對政府，特別是基層政府應急管理的一次考驗，也是基層政府在大災大難中更好地密切聯系群眾，為人民群眾謀福利的一次表現機會，做好突發危機事件的應急管理工作，對鞏固黨和政府的執政合法性地位有重要的作用。
　　 二、目前基層政府應急管理存在的問題及原因分析
　　 （一）基層政府應急管理的職能定位不明確
　　 我國基層政府在應急管理中究竟應該擔任怎樣的角色，其職能應該怎樣定位，基層政府究竟能發揮多大的作用，現階段都是不明確的。一方面，基層政府受上級政府的垂直領導，沒有自主決策權，一旦發生突發危機事件，基層政府需要逐級上報，獲得批示才能進行應急管理，為此，有學者指出“按照政府管理的分權效率理論，基層政府是絕大多數公共危機的當然主體，通常離公共危機事件最近，到達危及現場最快，避免危機造成損失最小的一級組織，但這一級組織卻沒有發揮好應有的作用，影響了決策效率。” 〔1〕108基層政府如果沒有足夠的自主決策權，在應對突發危機事件中不知道能做什么和該做什么，不能發揮基層政府應對突發危機的靈活性，往往會延誤處理突發危機事件的寶貴“戰機”，而導致應急管理結果的差強人意，甚至應急管理的失敗。另一方面，在突發危機事件中，特別是特大的突發危機事件，基層政府往往也處于危機當中，極有可能在突發事件發生之時起就被突發事件破壞了原有的應急條件，使應急工作無法開展，基層政府面對突發事件，最接近和最應快速處置突發事件，但同時也最容易被危機事件的破壞因素所波及，最需要獲得上級政府或者其它組織力量的幫助和支持。例如，在汶川大地震當中，四川省阿壩藏族羌族自治州政府副秘書長、州應急辦主任何飚經過近“11個小時”才與汶川縣縣委書記王斌通過衛星電話取得聯系。可見，在汶川大地震這種特大的自然災害危機事件中，縣政府的應急設備，或者說“求生工具”只剩下“衛星電話”，更不用說縣以下的基層政府能開展什么樣的應急管理工作。所以，要明確基層政府在面對突發危機事件的職能，評估基層政府在應急管理中能做什么，不能做什么，什么才是基層政府應急管理最應該做的事情。
　　 （二）基層政府應急管理工作不到位
　　 基層政府應急管理工作不到位的表現主要有四個方面：首先表現在基層政府應急管理人員對應急管理工作的認識不足，應急管理理念落后，“重救輕防”的思想比較濃厚，忽視對突發危機事件的排查和預防意識，沒有很好地建立起應急預警機制，應急管理還是傳統的單一、局部思路，而不是整體的、聯系的系統思維；其次，表現在是對突發事件的法律規定、中央政府或上級政府的應急管理辦法的理解和應用不足，從2003年開始，全國人大、中央政府和各部委針對突發事件出臺了一系列應急管理的法律條文和行政管理規章制度，對這些規定的把握和學習，基層政府要么照抄照搬條文，不結合地方實際進行應急管理規劃，或者只是有選擇性地執行，對不執行的以“不具備條件和能力”搪塞；再次，基層政府聯系各方力量進行應急管理的工作不足，政府作為應急管理的主要領導力量，政府間必須要有暢通的信息溝通渠道，基層政府更需如此，一旦發生突發危機事件，基層政府間應該通過特殊的信息溝通渠道迅速調集力量進行應急管理，不但如此，應急管理的真正主體是社會公民，在聯系各級政府進行應急管理的同時，基層政府還要發動群眾、組織群眾和指揮群眾進行應急管理，但可惜的是，基層政府沒能建立起聯系各方的應急管理外部溝通系統，在聯系外部力量，發動群眾進行應急管理的工作是十分欠缺的；最后，基層政府宣傳、教育公民進行應急管理的工作不足，應對突發危機事件進行應急管理是全社會、全體公民的事情，基層政府之所以難以有效地組織社會力量進行應急管理，重要的一點原因是沒有在日常生活中有計劃有步驟地將應急管理的知識普及到大眾之中，公民缺乏應急管理意識和知識，在突發危機事件中難以配合政府進行應急管理。
　　
　　 （三）基層政府應急管理執行力不足
　　 基層政府應急管理執行力不足又主要表現在三個方面：一是預防突發危機事件的常態管理不足。常態管理是相對應急管理而言的，指政府科學地執行預防和消弭突發危機事件的日常管理工作，令突發危機事件缺乏萌芽的土壤。突發危機事件的應對不足往往是源于缺乏常態管理，缺乏常態管理，往往又是基層政府應急管理執行力不足的具體表現。二是針對突發危機事件的應急預案操作性不強，表現在應急預案不夠細致具體和事實求是，往往是照抄照搬上級文件，沒有因地制宜的應急預案基層政府根本無法執行。三是基層政府應急管理工作人員缺乏必要的應急管理執行能力，包括危機信息收集能力、危機解救能力、危機協調能力、組織應急人力資源的能力等等，工作人員能力的缺乏，便會導致忽視對突發危機信息的收集、沒有公開透明地發布突發危機信息、解救行動緩慢，牽連進群體事件的利益格局不能做到中立協調群體事件，忽視突發危機事件的善后工作等一系列的問題。這三個方面都使基層政府應急管理工作不能有效地開展，基層政府應急管理執行力極有待提升。
　　 三、提高基層政府應急管理能力的對策建議
　　 （一）明確基層政府的應急管理角色
　　 要明確基層政府應急管理的角色，首先要分析我國政府應急管理體制的建設和應急管理機構的設置狀況。我國自從2003年經歷“非典型”肺炎突發公共衛生危機后，開始有系統、有組織和有步驟地建設針對突發危機事件的應急管理體系，國務院辦公廳專門成立“突發公共事件應急預案工作小組”，重點推動突發公共事件應急預案編制工作和應急體制、機制、法制建設工作（簡稱“一案三制”工作），我國目前己建立了分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制。〔2〕25在應急管理機構設置上，國務院各有關部門依據有關法律、行政法規，負責相關類別突發公共事件的應急管理工作，其中：應對自然災害的國家部委有國家減災委、國家防汛抗旱總指揮部、國家抗震救災總指揮部、國家森林防火總指揮部；應對事故災難的部委有國家安全生產委員會、國家核事故應急協調委員會；應對公共衛生事件的部委有國務院防艾工作委員會、全國防治“非典”指揮部、全國愛國衛生運動委員會、國務院產品質量與食品安全領導小組、全國防治高致病性禽流感指揮部、國務院吸血蟲病防治工作領導小組；應對社會安全事件的部委有中央社會治安綜合治理委員會、中央維護穩定工作領導小組。 〔3〕58由此可見，國務院是全國應急管理工作的最高行政領導機關，國務院各有關部門是各類突發危機事件的分類管理機關。根據分級負責和屬地為主的原則，基層政府要對本級應急管理工作負責，并且基層的應急管理工作主要由基層政府來實施，然而，作為基層政府，應急管理工作又要服從上級政府、國務院和國務院相關部委的領導，所以，基層政府進行應急管理的角色和職能定位是執行上級政府、國務院和國務院相關部委的應急管理決策和相關的應急管理法律法規。
　　 進一步而言，基層政府執行應急管理工作的重點應該放在應急管理的預警和善后，而不是危機爆發時的應對，因為首先基層政府直接與社會接觸，能夠直接洞察民情社情，親身掌握屬地的自然地理和民俗傳統信息，掌握足夠的條件進行突發危機事件的預警；其次，善后恢復工作是一個艱巨又漫長的過程，包括重建當地經濟、環境和形象，這個階段也只能主要靠基層政府和當地群眾的共同努力；最后，出于現實的考慮，基層政府在突發危機事件當中很可能已經同時成為遇害者而自身不保失去了執行力或者面對特大突發危機事件、非常規突發危機事件，基層政府的應對能力不足而無法處理，因此，基層政府執行應急管理的重點不應放在危機爆發時的應對，突發危機的應對要聯合多個地方政府或依靠中央政府的支援，甚至是舉全國之力才能得到最好的解決。當然，這是指當發生特大危機事件或非常規突發危機事件超出基層政府能力而無力應對的情況，如果發生小型的突發危機事件，如企業火災、小型山林失火等等在基層政府能力范圍內的突發危機事件，基層政府要當機立斷進行應急管理。
　　 （二）落實基層政府應急管理工作
　　 落實基層政府應急管理工作，第一，要提高基層政府工作人員的應急管理意識，摒棄“重救輕防”的思想，要向社會民眾廣泛宣傳應急管理知識，提高人民群眾突發危機事件的自我管理能力。具體而言，要把應急管理知識培訓工作擺上重要日程，可采取邀請專家專題講座或參加培訓班等培訓形式，讓政府工作人員樹立“防災重于救災”的意識，其次是將突發危機事件應對法納入“五五”普法，加強人民群眾的應急知識培訓，可采取編發應急知識手冊強化宣傳教育、應急演練等培訓形式，增強人民群眾防災避險意識和自救互救能力。第二，完善突發危機事件信息快速發布機制，包括突發危機事件的預警信息發布、應對危機的求援信息發布和公開突發事件處理情況的信息發布。具體而言，可以綜合運用電視、廣播、電話、手機短信、報紙、網絡、衛星和手動工作的警報器等信息發布方式，擴大信息的社會覆蓋面；進一步拓寬信息收集渠道，具體到各部門單位包括社區、農村和學校、廠礦企業等都要配備專（兼）職信息員，確保及時、準確、有效地收集和上報突發事件信息。快速的信息發布機制，有利于讓人民群眾及時做好應對危機的準備工作，在危機中快速取得上級政府和各種外部力量的援助和有效消弭各種對危機的誤解而造成的不必要損耗、民眾的恐慌和二次危機。第三，對基層政府應急管理不作為的行為要嚴厲懲罰，嚴格對基層政府的領導進行應急管理問責，發現基層政府對國務院、國務院各部委和上級政府關于應急管理的指令不執行的，要督促其盡快落實，對因基層政府應急管理不作為而造成的突發危機事件的擴大情形，要對相關領導依法追究責任，決不姑息。
　　 （三）提高基層政府應急管理的執行力
　　 提高基層政府的執行力可以從三個方面著手，首先，基層政府要把應急管理視為常態管理，樹立常態管理的意識，設立專門應急管理的組織，對轄區內的大山大河，高危企業，弱勢群體進行定期摸底排查，監測社情輿論，在日常工作中落實常態管理的各項工作，做到防范于未然，著實將應急管理工作在常態管理中完成；其次，基層政府要實事求是編寫應急預案，提高預案的可操作性，編寫應急預案要注意結合相關法律與國務院、國務院各部委和上級政府的有關規定，又要做到因地制宜，不墨守成規，照抄照搬，又要注意對突發危機事件進行分級分類，針對不同類別，不同等級的突發危機事件采取不同的處理策略，然而，針對應急預案的實際作用，基層政府應該認識到既要準備應急預案但也不能完全依賴應急預案，“那些我們可以預知其發生、發展、演變的突發事件，比如火災等日常緊急事件，用應急預案來應對是合適的；那些我們無法預知其演變規律、甚至無法預知其發生的非常規突發事件，將應急行動限定在事先設想的框架之內恐怕還會耽誤事情；那些我們經過識別發現已經逼近臨界但又可以消除的危險，事先主動進行風險消減應該比事后的應急要有效得多。” 〔3〕59也即是說，看起來很完善應急管理的預案面對特大的、非常規的突發危機事件時的作用也可能為零，不但如此，應急預案也會因時間的推移和社會的變化而失去應有的作用。因此，基層政府應急管理執行力的提高，編制應急管理預案是很有效的方法，但更重要的是基層政府要在突發危機中保持堅強的戰斗力，針對不同種類、不同層次的突發危機事件，保持應急管理的靈活性，果斷、高效地進行應急管理；最后，要加強基層政府應急管理工作人員的培訓，應急管理是一種技術含量高、工作責任大和執行難度高的工作，對從事這一工作的基層政府工作人員有很高的要求，既要提高應急管理工作人員信息收集、危機解救、危機協調、組織應急人力資源等等的管理能力，又要提升其災害識別、群體事件安撫和防疫救治等等的工作技能，培養更多應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的專職工作人員，努力使應急管理工作做到科學化、專業化。
　　〔參 考 文 獻〕
　　 〔1〕沈亞平．對加強政府應急管理工作的思考〔J〕．學術縱橫，2