行政不作為分析

　　 ［摘 要］近年，國內(nèi)的行政不作為案例頗受關(guān)注，探究行政不作為的成因及對策，具有現(xiàn)實意義。文章在對行政不作為進行界定的基礎(chǔ)上，以兩個案例為例，從行政倫理學的角度分析行政不作為的成因，并從制度、公務(wù)員和社會環(huán)境三個層面提出遏制行政不作為的措施。
　　 ［關(guān)鍵詞］行政不作為；案例；成因；對策
　　 ［中圖分類號］D669 ［文獻標識碼］ Ｂ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０６ — ００33 — ０2
　　
　　 近年，國內(nèi)的行政不作為案例日益增多，對行政不作為進行界定并分析其成因及對策，具有重要意義。
　　 一、行政不作為的界定
　　 國內(nèi)對行政不作為的界定有代表性的是：1.行政不作為是指行政主體依行政相對人的合法申請，應(yīng)當履行也有可能履行相應(yīng)法定職責，但卻不履行或拖延履行的行為方式。〔1〕2.行政不作為是行政主體故意或過失不履行或拖延履行法定職責的行為。〔2〕3.行政不作為是指行政主體及其行政公務(wù)人員負有某種法定行政義務(wù)，應(yīng)當履行并且有可能履行而未履行或拖延履行其法定職責的行政行為。〔3〕
　　 二、行政不作為案例分析
　　 （一）案例I
　　 1.案例介紹。河南省虞城縣張福林2000年上半年從單位辭職后多次向縣衛(wèi)生局申請開辦私人診所，該局口頭答復張福林因其擬開設(shè)診所距某鄉(xiāng)衛(wèi)生院較近，該院向該局反映將對其業(yè)務(wù)產(chǎn)生影響，要張福林等待協(xié)調(diào)。2000年底，張福林因縣衛(wèi)生局拒不作出答復向縣人民法院提起行政訴訟。經(jīng)審理，該院作出判決：被告虞城縣衛(wèi)生局在判決生效后30日內(nèi)對原告要求開辦私人診所的申請作出具體行政行為。〔4〕
　　 2.案例分析。公務(wù)員的客觀責任包括：“公共行政人員要為他們的下屬的行為負責。……要對公民負責，洞察、理解和權(quán)衡他們的喜好、要求和其他利益。” 〔5〕虞城縣衛(wèi)生局的客觀責任主要是“為他們的下屬的行為負責”并維護公共利益。張福林的要求與當?shù)剜l(xiāng)衛(wèi)生院的利益相沖突；如果張福林開設(shè)診所后因監(jiān)管不嚴而在開展業(yè)務(wù)時采用假藥，將給當?shù)孛癖娫斐蓸O大危害。虞城縣衛(wèi)生局必須在這些利益之間作出抉擇，其未能及時進行抉擇導致了行政不作為的發(fā)生。
　　 （二）案例II
　　 1.案例介紹。云南省A鄉(xiāng)群眾的生產(chǎn)生活用水主要依靠一個與河流相通的水庫，2010年西南大旱期間，水庫幾乎干涸，但當?shù)睾恿鲝搅髁亢艽螅數(shù)卣畢s未下令將河水引入水庫，僅僅命令：為了保障人畜用水，嚴禁將水庫水用于灌溉農(nóng)田。這一命令導致當?shù)卮罅哭r(nóng)田無水進行灌溉，給民眾造成重大經(jīng)濟損失。
　　 2.案例分析。A鄉(xiāng)政府面對旱災(zāi)時忽視當?shù)孛癖姷墓怖妫饕蚴牵菏紫龋陀^責任感缺失導致未履行維護公共利益的義務(wù)。其次，“行政官員在執(zhí)行公務(wù)時，要有新意，有創(chuàng)見，要更多地依靠自己的專業(yè)知識，依靠對‘公眾感受’的理解。……也就是說，要注重‘主觀責任感’和‘內(nèi)在的制約’。”〔6〕他們面對旱災(zāi)時不僅缺乏客觀責任感，也缺乏這種主觀責任感。
　　 三、行政不作為成因分析
　　 （一）制度方面成因
　　 1.行政監(jiān)督體系不健全。行政外部監(jiān)督體系由政黨監(jiān)督、國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會團體監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及非專門監(jiān)督和專門監(jiān)督等等構(gòu)成。前文案例中，主管監(jiān)督不足是導致虞城縣衛(wèi)生局行政不作為的重要原因。政黨監(jiān)督、國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督和一般監(jiān)督的不足是導致A鄉(xiāng)政府行政不作為的重要原因。2.尚未建成剛性的責任機制。“我國行政問責的法律規(guī)定比較零散、薄弱，缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范。”〔7〕如果行政不作為并未導致重大安全事故，責任主體一般不會被追究責任。前文兩個案例中，相關(guān)部門均未追究行政不作為主體的責任。3.立法、司法制度不完善。我國的法律法規(guī)未明文規(guī)定行政不作為將受到懲處，司法制度也存在不足之處：《行政訴訟法》并未把行政相對人沒有提起申請的那部分行政不作為納入行政訴訟的范圍，因此，案例II中，A鄉(xiāng)民眾因為未向政府提起申請而不能提起行政訴訟。
　　 （二）公務(wù)員方面成因
　　 1.公務(wù)員的責任意識淡薄。公務(wù)員必須具備維護公共利益的責任意識。“公共行政專業(yè)精神的首要內(nèi)容就是為公眾利益服務(wù)。其次是要遵紀守法和保持個人、組織的誠信。最后才是專業(yè)上力爭上游，精益求精。”〔8〕案例II中，A鄉(xiāng)政府行政不作為的主要原因就是當?shù)毓珓?wù)員責任意識淡薄。2.公務(wù)員的專業(yè)知識和能力不足。我國部分公務(wù)員專業(yè)知識和能力的不足是導致行政不作為出現(xiàn)的原因之一。案例I中，虞城縣衛(wèi)生局因為不熟悉相關(guān)法律法規(guī)而導致行政不作為出現(xiàn)。3.公務(wù)員的選拔制度存在缺陷。我國的“公務(wù)員錄用、考核、晉升、監(jiān)督機制仍不完備，在一定程度上導致‘任人唯親’和‘裙帶關(guān)系’大量存在，有了使行政不作為的土壤。”〔9〕這些缺陷導致選拔的公務(wù)員可能責任意識淡薄、缺乏行政管理的專業(yè)知識，案例II中，A鄉(xiāng)政府的主要領(lǐng)導擔任公務(wù)員之前都是小學教師，并未系統(tǒng)學習過行政管理專業(yè)知識，這與他們行政不作為有直接關(guān)系。
　　 （三）社會環(huán)境方面成因
　　 1.社會組織、新聞媒體與學術(shù)界的監(jiān)督力度弱。美國的“監(jiān)視團體從不同的角度，各有側(cè)重地進行對政府的外部監(jiān)督，對于制約政府權(quán)力，防止行政腐敗起有相當重要的作用。”〔10〕我國社會組織對政府行政過程的影響力極其有限。案例II中，沒有社會組織有能力影響政府的決策。美國“新聞界對政府政策的影響力也不可低估。”〔11〕我國很多地方政府并不重視新聞界，而且新聞界只關(guān)注造成嚴重后果的事件。美國“學界對公共政策的研究是其影響力的又一源泉。”〔12〕我國學術(shù)界對政府決策的介入程度不深；政府不夠重視學術(shù)界對政府決策的評論。案例I出現(xiàn)之前，國內(nèi)已有很多論文分析遏制行政不作為的對策，但未受到政府重視。2.公眾的政治參與度不足。如果公眾沒有樹立起公民意識而且政府信息不公開，就無法提高政治參與度、無法對行政不作為進行問責。案例II中，A鄉(xiāng)只有少數(shù)民眾希望參與公共事務(wù)，且因為沒有參與渠道而無法影響行政決策。3.問責文化及組織文化的缺陷。我國部分公務(wù)員忽視民眾可以對其問責。案例I中，虞城縣衛(wèi)生局忽視了張福林可以對其進行問責。我國民眾對法律法規(guī)不熟悉或不相信法律的力量，未通過行政訴訟等法律途徑遏制行政不作為。案例II中，A鄉(xiāng)民眾并未通過法律途徑對當?shù)卣M行問責。組織文化對促使公務(wù)員負責任十分重要，如果政府內(nèi)部盛行不嚴格履行法定職責的組織文化，個別領(lǐng)導人行政作為的意愿有可能受到阻撓。
　　 四、行政不作為對策分析
　　 （一）制度方面的對策
　　 1.完善行政監(jiān)督體系。要特別重視非專門監(jiān)督發(fā)揮的重要作用，尤其是上級對下級的直接監(jiān)督，“當下級行政機關(guān)不履行或拖延履行時，上級行政機關(guān)應(yīng)該加強監(jiān)督職責，這也是通過行政體制內(nèi)部進行的自我監(jiān)督。”〔13〕2.完善行政問責機制。將公務(wù)員行政不作為納入懲戒范圍，使行政問責有法可依；強化問責制度的剛性，嚴格執(zhí)法，依法懲處行政不作為的行政主體；加強民眾對行政不作為的問責能力，增強體制外的問責可能性。3.完善立法、司法制度。通過法律規(guī)定將行政主體的行政權(quán)力、行政責任以及行政懲戒范圍等進一步明細化；明確規(guī)定行政行為完整的執(zhí)行程序；加大對行政不作為的懲戒力度，并擴大行政相對人因行政不作為而提起行政訴訟的范圍；對行政不作為的行政主體進行行政追償。
　　 （二）針對公務(wù)員的對策
　　
　　 1.強化公務(wù)員的責任意識。公務(wù)員要明白：他們要履行雙重責任（主觀責任和客觀責任）；強化責任意識是為了維護公共利益，也是為了保障公務(wù)員的自身利益。2.提升公務(wù)員的行政能力。公務(wù)員必須熟悉相關(guān)法律法規(guī)，在行政過程中嚴格遵守法律法規(guī)；還要努力學習專業(yè)知識，提高行政能力。每一位公務(wù)員都必須掌握基本的行政知識，并熟練掌握某一個行政方向的專業(yè)知識，做到通才與專才的結(jié)合。3.完善選拔公務(wù)員的制度。“一是提高選人用人公信度；二是堅持德才兼?zhèn)洌缘聻橄鹊挠萌藰藴剩蝗羌訌姼刹颗退刭|(zhì)的培養(yǎng)；四是建議實施公務(wù)員輪崗制度。”〔14〕
　　 （三）社會環(huán)境方面的對策
　　 1.增強社會組織、新聞媒體與學術(shù)界的監(jiān)督力度。政府應(yīng)該加強對合法社會組織的扶持力度但減少直接控制；各類社會組織應(yīng)該借鑒西方國家社會組織的經(jīng)驗加強自身建設(shè)。應(yīng)該通過新聞媒體對行政不作為的曝光，聚焦民眾的注意力并引起政府關(guān)注，迫使行政主體改變行政不作為。政府應(yīng)該加大對研究機構(gòu)的支持，同時適度放松管制；學術(shù)界加強自身建設(shè)，形成良好的學術(shù)風氣并加大對政府決策的介入程度。2.擴大公眾的政治參與度。采取有效措施促使民眾樹立起公民意識；提高信息自由度，新聞媒體應(yīng)該披露政府行政不作為的消息，引起公眾的關(guān)注，為遏制行政不作為創(chuàng)造條件；提高民眾對行政主體的行政過程的影響力。3.完善問責文化與組織文化。推動我國公民形成守法傳統(tǒng)；通過教育使民眾對法律法規(guī)比較熟悉且相信法律的力量，敢于通過法律途徑遏制行政不作為；政府部門要加強對提起行政訴訟的民眾的保護。組織的領(lǐng)導人要以身作則，嚴格履行職責，還應(yīng)該對行政不作為者進行嚴懲，同時對嚴格履行法定職責的公務(wù)員進行獎勵。
　　 當前，國內(nèi)行政不作為案例日益受到關(guān)注，如本文所述，行政不作為的成因有三個方面：制度方面、公務(wù)員方面和社會環(huán)境方面，其對策也從這三個方面提出，這些對策的實施能夠有效遏制行政不作為，從而提高行政效率、增強社會和諧度。
　　〔參 考 文 獻〕
　　 〔1〕羅豪才.中國司法審查制度〔M〕.北京：北京大學出版社，1993:168.
　　 〔2〕陳小君.方世榮.具體行政行為12個疑難問題的研析〔J〕.中國法學，1