行政不作為分析

　　 ［摘 要］近年，國內的行政不作為案例頗受關注，探究行政不作為的成因及對策，具有現實意義。文章在對行政不作為進行界定的基礎上，以兩個案例為例，從行政倫理學的角度分析行政不作為的成因，并從制度、公務員和社會環境三個層面提出遏制行政不作為的措施。
　　 ［關鍵詞］行政不作為；案例；成因；對策
　　 ［中圖分類號］D669 ［文獻標識碼］ Ｂ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０６ — ００33 — ０2
　　
　　 近年，國內的行政不作為案例日益增多，對行政不作為進行界定并分析其成因及對策，具有重要意義。
　　 一、行政不作為的界定
　　 國內對行政不作為的界定有代表性的是：1.行政不作為是指行政主體依行政相對人的合法申請，應當履行也有可能履行相應法定職責，但卻不履行或拖延履行的行為方式。〔1〕2.行政不作為是行政主體故意或過失不履行或拖延履行法定職責的行為。〔2〕3.行政不作為是指行政主體及其行政公務人員負有某種法定行政義務，應當履行并且有可能履行而未履行或拖延履行其法定職責的行政行為。〔3〕
　　 二、行政不作為案例分析
　　 （一）案例I
　　 1.案例介紹。河南省虞城縣張福林2000年上半年從單位辭職后多次向縣衛生局申請開辦私人診所，該局口頭答復張福林因其擬開設診所距某鄉衛生院較近，該院向該局反映將對其業務產生影響，要張福林等待協調。2000年底，張福林因縣衛生局拒不作出答復向縣人民法院提起行政訴訟。經審理，該院作出判決：被告虞城縣衛生局在判決生效后30日內對原告要求開辦私人診所的申請作出具體行政行為。〔4〕
　　 2.案例分析。公務員的客觀責任包括：“公共行政人員要為他們的下屬的行為負責。……要對公民負責，洞察、理解和權衡他們的喜好、要求和其他利益。” 〔5〕虞城縣衛生局的客觀責任主要是“為他們的下屬的行為負責”并維護公共利益。張福林的要求與當地鄉衛生院的利益相沖突；如果張福林開設診所后因監管不嚴而在開展業務時采用假藥，將給當地民眾造成極大危害。虞城縣衛生局必須在這些利益之間作出抉擇，其未能及時進行抉擇導致了行政不作為的發生。
　　 （二）案例II
　　 1.案例介紹。云南省A鄉群眾的生產生活用水主要依靠一個與河流相通的水庫，2010年西南大旱期間，水庫幾乎干涸，但當地河流徑流量很大，當地政府卻未下令將河水引入水庫，僅僅命令：為了保障人畜用水，嚴禁將水庫水用于灌溉農田。這一命令導致當地大量農田無水進行灌溉，給民眾造成重大經濟損失。
　　 2.案例分析。A鄉政府面對旱災時忽視當地民眾的公共利益，主要原因是：首先，客觀責任感缺失導致未履行維護公共利益的義務。其次，“行政官員在執行公務時，要有新意，有創見，要更多地依靠自己的專業知識，依靠對‘公眾感受’的理解。……也就是說，要注重‘主觀責任感’和‘內在的制約’。”〔6〕他們面對旱災時不僅缺乏客觀責任感，也缺乏這種主觀責任感。
　　 三、行政不作為成因分析
　　 （一）制度方面成因
　　 1.行政監督體系不健全。行政外部監督體系由政黨監督、國家權力機關的監督、司法監督、社會團體監督、群眾監督、輿論監督以及非專門監督和專門監督等等構成。前文案例中，主管監督不足是導致虞城縣衛生局行政不作為的重要原因。政黨監督、國家權力機關的監督、司法監督和一般監督的不足是導致A鄉政府行政不作為的重要原因。2.尚未建成剛性的責任機制。“我國行政問責的法律規定比較零散、薄弱，缺乏統一的標準和規范。”〔7〕如果行政不作為并未導致重大安全事故，責任主體一般不會被追究責任。前文兩個案例中，相關部門均未追究行政不作為主體的責任。3.立法、司法制度不完善。我國的法律法規未明文規定行政不作為將受到懲處，司法制度也存在不足之處：《行政訴訟法》并未把行政相對人沒有提起申請的那部分行政不作為納入行政訴訟的范圍，因此，案例II中，A鄉民眾因為未向政府提起申請而不能提起行政訴訟。
　　 （二）公務員方面成因
　　 1.公務員的責任意識淡薄。公務員必須具備維護公共利益的責任意識。“公共行政專業精神的首要內容就是為公眾利益服務。其次是要遵紀守法和保持個人、組織的誠信。最后才是專業上力爭上游，精益求精。”〔8〕案例II中，A鄉政府行政不作為的主要原因就是當地公務員責任意識淡薄。2.公務員的專業知識和能力不足。我國部分公務員專業知識和能力的不足是導致行政不作為出現的原因之一。案例I中，虞城縣衛生局因為不熟悉相關法律法規而導致行政不作為出現。3.公務員的選拔制度存在缺陷。我國的“公務員錄用、考核、晉升、監督機制仍不完備，在一定程度上導致‘任人唯親’和‘裙帶關系’大量存在，有了使行政不作為的土壤。”〔9〕這些缺陷導致選拔的公務員可能責任意識淡薄、缺乏行政管理的專業知識，案例II中，A鄉政府的主要領導擔任公務員之前都是小學教師，并未系統學習過行政管理專業知識，這與他們行政不作為有直接關系。
　　 （三）社會環境方面成因
　　 1.社會組織、新聞媒體與學術界的監督力度弱。美國的“監視團體從不同的角度，各有側重地進行對政府的外部監督，對于制約政府權力，防止行政腐敗起有相當重要的作用。”〔10〕我國社會組織對政府行政過程的影響力極其有限。案例II中，沒有社會組織有能力影響政府的決策。美國“新聞界對政府政策的影響力也不可低估。”〔11〕我國很多地方政府并不重視新聞界，而且新聞界只關注造成嚴重后果的事件。美國“學界對公共政策的研究是其影響力的又一源泉。”〔12〕我國學術界對政府決策的介入程度不深；政府不夠重視學術界對政府決策的評論。案例I出現之前，國內已有很多論文分析遏制行政不作為的對策，但未受到政府重視。2.公眾的政治參與度不足。如果公眾沒有樹立起公民意識而且政府信息不公開，就無法提高政治參與度、無法對行政不作為進行問責。案例II中，A鄉只有少數民眾希望參與公共事務，且因為沒有參與渠道而無法影響行政決策。3.問責文化及組織文化的缺陷。我國部分公務員忽視民眾可以對其問責。案例I中，虞城縣衛生局忽視了張福林可以對其進行問責。我國民眾對法律法規不熟悉或不相信法律的力量，未通過行政訴訟等法律途徑遏制行政不作為。案例II中，A鄉民眾并未通過法律途徑對當地政府進行問責。組織文化對促使公務員負責任十分重要，如果政府內部盛行不嚴格履行法定職責的組織文化，個別領導人行政作為的意愿有可能受到阻撓。
　　 四、行政不作為對策分析
　　 （一）制度方面的對策
　　 1.完善行政監督體系。要特別重視非專門監督發揮的重要作用，尤其是上級對下級的直接監督，“當下級行政機關不履行或拖延履行時，上級行政機關應該加強監督職責，這也是通過行政體制內部進行的自我監督。”〔13〕2.完善行政問責機制。將公務員行政不作為納入懲戒范圍，使行政問責有法可依；強化問責制度的剛性，嚴格執法，依法懲處行政不作為的行政主體；加強民眾對行政不作為的問責能力，增強體制外的問責可能性。3.完善立法、司法制度。通過法律規定將行政主體的行政權力、行政責任以及行政懲戒范圍等進一步明細化；明確規定行政行為完整的執行程序；加大對行政不作為的懲戒力度，并擴大行政相對人因行政不作為而提起行政訴訟的范圍；對行政不作為的行政主體進行行政追償。
　　 （二）針對公務員的對策
　　
　　 1.強化公務員的責任意識。公務員要明白：他們要履行雙重責任（主觀責任和客觀責任）；強化責任意識是為了維護公共利益，也是為了保障公務員的自身利益。2.提升公務員的行政能力。公務員必須熟悉相關法律法規，在行政過程中嚴格遵守法律法規；還要努力學習專業知識，提高行政能力。每一位公務員都必須掌握基本的行政知識，并熟練掌握某一個行政方向的專業知識，做到通才與專才的結合。3.完善選拔公務員的制度。“一是提高選人用人公信度；二是堅持德才兼備，以德為先的用人標準；三是加強干部努力和素質的培養；四是建議實施公務員輪崗制度。”〔14〕
　　 （三）社會環境方面的對策
　　 1.增強社會組織、新聞媒體與學術界的監督力度。政府應該加強對合法社會組織的扶持力度但減少直接控制；各類社會組織應該借鑒西方國家社會組織的經驗加強自身建設。應該通過新聞媒體對行政不作為的曝光，聚焦民眾的注意力并引起政府關注，迫使行政主體改變行政不作為。政府應該加大對研究機構的支持，同時適度放松管制；學術界加強自身建設，形成良好的學術風氣并加大對政府決策的介入程度。2.擴大公眾的政治參與度。采取有效措施促使民眾樹立起公民意識；提高信息自由度，新聞媒體應該披露政府行政不作為的消息，引起公眾的關注，為遏制行政不作為創造條件；提高民眾對行政主體的行政過程的影響力。3.完善問責文化與組織文化。推動我國公民形成守法傳統；通過教育使民眾對法律法規比較熟悉且相信法律的力量，敢于通過法律途徑遏制行政不作為；政府部門要加強對提起行政訴訟的民眾的保護。組織的領導人要以身作則，嚴格履行職責，還應該對行政不作為者進行嚴懲，同時對嚴格履行法定職責的公務員進行獎勵。
　　 當前，國內行政不作為案例日益受到關注，如本文所述，行政不作為的成因有三個方面：制度方面、公務員方面和社會環境方面，其對策也從這三個方面提出，這些對策的實施能夠有效遏制行政不作為，從而提高行政效率、增強社會和諧度。
　　〔參 考 文 獻〕
　　 〔1〕羅豪才.中國司法審查制度〔M〕.北京：北京大學出版社，1993:168.
　　 〔2〕陳小君.方世榮.具體行政行為12個疑難問題的研析〔J〕.中國法學，1