美歐反恐合作機制的有效性及其限制因素

　　 ［摘 要］恐懼戰爭與向往和平的天性使人類在尋求和平的道路上從未停止過積極探索和艱辛努力。隨著恐怖主義等非傳統安全問題的顯現，國際反恐機制已經成為國際安全機制中不可或缺的重要內容。由于美國和歐盟皆是影響當前世界格局走向的重大力量，因此研究美歐反恐合作機制十分具有典型意義。美歐反恐合作機制有其有效性，同時也不可避免的存有內在缺陷和受到外部條件的制約，該機制的根本出路仍是建立國際政治經濟新秩序。
　　 ［關鍵詞］國際機制；有效性；反恐合作
　　 ［中圖分類號］D80 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０６ — ００46 — ０2
　　 9·11事件發生后，布什政府旋即聲稱要發動一場“全球反恐戰爭”，打擊和防范恐怖主義成為國際社會和各國安全活動的主題。伴隨著恐怖主義的孳生與蔓延，基于國際合作基礎之上的國際反恐機制已基本形成。根據美國學者克拉斯納關于國際機制的定義，我們可以得出所謂的國際反恐機制即國際社會為了消除恐怖主義而建立起的一系列原則、規范、規則和決策程序。〔1〕雖然迄今為止美國與歐洲盟國之間在反恐領域內尚未建立類似于北大西洋公約組織的國際組織，但是雙方卻已經建立起一系列的“原則、規范、規則和決策程序”，即美歐已經在反恐領域中建立起了有效地國際機制。〔2〕所以，本文以美歐反恐合作機制為研究對象，通過分析美歐在反恐領域中所建立的國際機制，試圖揭示該機制存在的有效性，并對該機制所呈現出的當今國際反恐機制存在的問題提出一些淺見。
　　 一、美歐反恐合作機制的形成與發展
　　 當本拉登在和他的穆斯林教徒們宣講他們必須為最后的戰爭而奮斗的時候，許多美國人卻認為他們正生活在歷史的最后的終結階段。〔3〕盡管美國人承認世界上還存在著戰爭，但是這些戰爭只可能發生在非洲、中東，甚至是離美國不遠的東歐，永遠都不會出現在美國或西歐。〔4〕事實卻是殘酷的：位于紐約的世界貿易中心和華盛頓的五角大樓慘被國際恐怖主義組織襲擊，美國不得不直面現實。作為美國的盟友——歐洲聯盟也認為：“9·11”事件不僅僅是對美國的襲擊，更是對所有民主、自由國家的挑戰。〔5〕歐盟本身作為一個多邊反恐組織，它不僅是一個歐洲各國之間進行恐怖主義聯合治理的官方平臺，同時還作為一個獨立整體與其他國家進行反恐合作。由于美國與歐盟在對待國際恐怖主義的問題上具有很多共識，所以在9·11后美歐雙方很快就在國際反恐領域范圍之內逐漸建立起了有效的合作機制。
　　 2001年12月美國與歐洲警察機構簽署了第一個合作協議，該協議在第三條中羅列了相關的國際犯罪行為，并明確指出該協議的目的在于促進歐洲各成員國通過歐洲警察機構與美國進行合作，以預防、偵查、查禁和調查協議合作范圍內的各種國際犯罪行為。〔6〕除此之外，美國司法部同歐洲法院保持著定期對話，這一對話機制確保了美歐之間在有關犯罪問題上能夠進行有效的溝通、合作。美歐雙方確立了通過雙方共同合作預防、打擊和消滅國際恐怖主義，保護跨大西洋領域兩岸和平的基本原則，并為此制定了一系列協議和對話機制，確立了雙方的權利與義務，也明確了詳細的規則及決策程序。因此，雖然迄今為止美國與歐盟在反恐領域之中還沒有建立任何國際組織，但是雙方已經建立起了一套“原則、規范、規則和決策程序”，即美歐在反恐領域內實則已經建立起了有效的國際機制。
　　 二、美歐反恐合作機制的有效性
　　 美國與歐盟之間一系列的反恐合作機制不僅對當今的美歐關系產生了巨大影響，同時對整個國際體系的發展和演變也有極大作用：
　　 （一）制約作用
　　 吉爾平認為：“霸權或領導權建立在別國對它的合法性普遍信賴的基礎上，同時出于維護霸權的需要，霸主國是受到制約的。其它國家之所以愿意接受霸主國的統治，是因為它在國際政治體系中享有威望和地位。〔7〕也就是說，霸權國在國際體系中既然要求別國遵守國際規則，它自身就不可能隨心所欲，其霸權地位不僅僅是依靠其卓越的政治、經濟、軍事支配地位而是需要其在國際機制的基礎之上既制約別國又制約自己的情況下才能得以維持。
　　 美歐在反恐領域中所建立的規則、規范和程序，不論是在反恐中信息共享、切斷恐怖組織資金援助方面的合作機制還是在反恐中對恐怖分子的引渡，都不是某一方或雙方權力的延伸。美歐反恐合作機制不僅不是霸權的產物，而且還在一定程度上對美國的霸權產生了制約作用。如果說美歐在傳統安全領域的合作機制——北大西洋公約組織是依靠美國的霸權建立起來的，那么在9·11事件之后美國與歐洲盟國之間建立起來的反恐合作機制卻基本上是雙方以平等的地位共同構建的。
　　 （二）降低不確定性方面的作用
　　 由于國際政治的無政府狀態，在國家之上并不存在一個世界政府，國家間在交往時往往會產生信息的不對稱性，他們不確定彼此的真正意圖。面對這種不確定性，它們自然做出如下反應：既然不能確認對方在將來如何解釋協議的條款，它們傾向于不締結條約。〔8〕新自由制度主義者提出：國際機制能夠提供公正的信息和協調，進而改善可獲得信息的質量，降低環境的不確定性，可以在很大程度上避免錯誤判斷局勢、產生誤解和欺騙，從而得出較為公正的、對雙方都有利的國際協議。〔9〕簡單地說，國際機制能夠提供信息，匯聚共同利益，從而最終能夠達成有效的協議。
　　 從目前已知的美歐之間在反恐領域內的國際機制可見，美歐在司法、金融和運輸方面的合作保持著信息的對稱和通暢，極大地促進了美歐雙方在反恐領域中的合作。美歐反恐合作機制的建立和運行很清楚地表明：國際機制能夠改變思想、提供信息、穩定預期，從而減少國際政治的不確定現象和國家的不確定心理，以致在一定程度上促使超越“囚徒困境”，使參與國實現帕累托最優。〔10〕
　　 （三）懲戒作用
　　 顧名思義，懲戒作用是指國際機制可以對參與該機制的違規者進行懲罰，以使試圖違規的國家因為擔心違規的代價太大而接受國際機制的約束。這種懲罰通常是由參與機制的成員過來執行的，分情節輕重或譴責或制裁。此外，國際機制提供了某種可以衡量一國表現的行為標準，并為此提供了公開平臺，從而可以達到評估參與各方聲譽的目的，出于對破壞聲譽的恐懼，很多國家也會對破壞機制望而卻步。
　　 眾所周知，于2003年初美國和歐洲聯盟中的法德軸心為伊拉克戰爭產生了巨大分歧，但是即便美國與法德的意見極為相左，由于美歐雙方已經在反恐領域建立起了一套合作機制，圍繞伊拉克戰爭的爭論并沒有導致美歐在反恐合作問題上出現“違規”行為。
　　 三、美歐反恐合作機制的制約因素
　　 從美歐聯合反恐的角度審視目前的美歐反恐合作機制，我們發現，盡管其在跨大西洋兩岸產生了一定的積極影響，但仍存在一些不容忽視的問題。如該機制并未在任何條約或協議中提及對恐怖主義的界定問題，致使打擊恐怖主義活動時易導致混亂局面的出現，再如該機制在針對美國的霸權行徑予以有效的制止和制裁方面時有失靈。上述問題的出現主要是由于美歐反恐合作機制自身的內在缺陷及其面臨的外在約束。值得強調的是，這些內在缺陷及外在約束并非該機制所特有，這些問題也恰恰是現存的所有國際機制不可回避的。內在缺陷主要體現在以下兩個方面：
　　 第一，獨立性缺乏是現存國際制度所面臨的結構性困境。〔11〕當前的國際機制并非是自發形成的，而是依靠參與機制方的授權才得以建立。在財政方面也不是依靠某個上級機構撥款，而是要靠參與機制方的撥款才得以維系。因此它不可能以高于各個成員國之姿獨立存在，它獨立性的缺乏就決定了其在合作反恐領域中束手束腳，甚至是被某一個參與方所牽制或利用。
　　
　　 第二，國際機制并非是實現世界安全和促成合作的完備條件。即使一項國際機制是完美無缺的，也并不意味著其必然促成各方的合作。可以說，“獨立性與從屬性都是國際機制的內在屬性，二者矛盾互動所導致的國際機制局限性是影響未來國際格局的重要變量之一。”〔12〕但是在反恐領域中，僅僅是依靠國際機制的完善是不夠的，還需要分析恐怖主義產生的深層原因，標本兼治，否則無法從根本上消除恐怖主義。
　　 從外部制約因素來看，國際社會在很大程度上仍處于霍布斯所主張的紛爭狀態，極大的制約了國際機制作用的發揮。反恐是所有國家的共同利益，在反恐戰爭中合作很是必要。但是，民族國家對自我利益的追求必然決定了他們的自私本性，所以很多國家不敢或者是不想卷入國際反恐戰爭，擔心參與聯合行動將會受到間接損失。各國仍在追求自身利益最大化的道路上昂首向前，卻渾然不知結果卻是對支持恐怖主義的國家采取了綏靖政策。此外，美國借反恐之名推行的一些政策及戰爭所表現出來的霸權主義傾向讓現行的國際反恐合作機制名聲和威信大為受損，在美歐反恐合作框架內美國有時的行徑會令其盟國反恐信心出現不同程度的下降，讓實現世界和平的理想遙不可及。
　　 四、結論
　　 不論是美國還是歐盟都是當前影響世界格局走向的兩大重要力量，因此美歐之間在反恐領域內的合作機制對現實國際關系的走向有著重大作用。通過上述分析，目前看來現存的美歐反恐合作機制面臨著重重的壓力以及考驗，要想推動其在反恐領域中發揮積極作用，必須要克服諸多的困難和挑戰。在筆者看來，反恐合作機制的根本出路仍在于建立國際政治經濟新秩序。消除恐怖主義應從治理源頭做起，從根本上鏟除邪惡的土壤——貧困。正如李湛軍教授所說：“開展全球性以及區域性反恐合作與建立公正合理的國際政治經濟新秩序是一個問題的兩個方面，同為消除恐怖主義賴以存在的基礎。”〔13〕
　　〔參 考 文 獻〕
　　 〔1〕 Stephen D. Krasner. International regimes 〔M〕.
　　Beijing: Peking University Press 2005：2.
　　 〔2〕 〔5〕〔6〕 〔10〕楊潔勉.國際體系轉型和多邊組織發展:中國的應對和抉擇〔M〕.北京: 時事出