國際非政府組織與發展中國家的人權治理

　　[摘要]國際非政府組織作為全球公民社會最重要的行為主體，在參與全球治理的過程中起到了不可忽視的作用。人權問題作為全球治理中的一個重要話題，也越來越受到更多人的關注。國際人權非政府組織在解決某些主權國家難以涉足的人權危機中發揮了其力所能及的作用，但這些組織的行動同時也受到來自外界阻礙和自身不足的影響，行動效力受到了約束。
　　[關鍵詞]NG0；全球治理；人權
　　[中圖分類號]D815.7　[文獻標識碼]A　[文章編號]1009－2234(2011)01－0062－02
　　
　　20世紀60年代末70年代初以來，國際非政府組織在數量、分布地域、多樣性、內部組織、參與國際事務的能力和作用等方面都取得了很大的進步，其在全球治理中的積極效用也得到了越來越多的主權國家和國際社會的認可。同其他類型的非政府組織一樣，人權領域的非政府組織參與國際社會的程度也在逐步提高，例如大赦國際、國際人權聯合會、國際紅十字委員會、無國界醫生等非政府組織在世界各地掀起了大規模的保護人權的熱潮。但是，由于人權本身就是一個爭議性的話題，且人權問題主要還是由主權國家參與解決，人權非政府組織在參與解決人權問題上的效率很難估算；加之非政府組織內部固有的一些局限性，使得它們在解決具體問題時受阻，影響了解決問題的效力。
　　
　　一、國際非政府組織與全球治理的概念
　　
　　當代全球化的速度與規模都是前人所意想不到的，社會領域中包括政治、經濟、軍事、法律、文化、人口遷移、經濟活動和全球環境都受到了全球化的深遠影響。與此同時，人類也面臨著嚴重的挑戰。一方面，全球化的發展使各國人民的命運日益緊密地聯系在一起，產生了各種“蝴蝶效應”。另一方而，全球化發展也致使各種全球問題變得異常突出。
　　戴維·赫爾德作為著名的全球治理理論專家，他的世界主義全球治理觀也為全球治理提供了一個很好的模式。赫爾德的全球治理理論主張建立一種以世界主義原則和世界主義制度為基礎的全球多層治理的模式，其中，多層治理是赫爾德理論的核心。“多層”的含義主要指：參與全球政策制定的行為體不僅僅局限于國家，而且包括全球、區域、區域間、國家、次國家甚至是個人層面的所有行為體。這些層次之間不是一種等級關系，而是一種協作關系，每個層次都形成一個以公民自我管理為主導的自治共同體，也即在一個全球公民社會里，每一個層次都形成以公民為主導的有效治理。而國際非政府組織作為全球公民社會中最主要的行為主體，在參與全球治理中必將起到非常重要的作用。
　　目前對非政府組織還沒有一致的、普遍認可的定義，中央黨校國際戰略研究所的趙黎青教授概括了學術界三種比較有代表性的看法。第一種看法認為非政府組織是指那些在政府體制之外而且不是根據政府之間的協議建立的、同時也不是企業的社會組織；第二種看法認為非政府組織是一種非營利性的社會中介組織；第三種看法則認為，非政府組織是依法建立的、非政府的、非營利性的、自主管理的、非黨派性質的具有一定志愿性質的、致力于解決各種社會性問題的社會組織。本文論述的非政府組織將參照第一種定義為標準。
　　
　　二、國際非政府組織參與發展中國家人權治理所發揮的作用
　　
　　兩次世界大戰給各國帶來了巨大災難的同時，也使得各國人民開始意識到對人權的漠視和對生命的踐踏是發動戰爭的一個主要原因，由此，捍衛人權的話題開始逐步登上世界政治的舞臺。在聯合國憲章的前言中就提出要“重申基本人權、人格尊嚴與價值，以及男女平等與大小各國平等權利之概念”。1948年10月9日，聯合同大會一致通過了《世界人權宣言》，這是迄今為止對國際人權規范做出的最權威的論述。盡管有各種國際法與國際制度為保障，戰后的六十余年里，世界范圍內的人權問題并沒有得到盡可能有效的解決，世界各地的人權危機此起彼伏，有時候甚至有愈演愈烈的趨勢。而人權危機頻發的地區，又往往不謀而合地相約在一些發展中國家之中。
　　從大體上分析，現今發展中國家面臨的人權危機主要有以下幾個方面。第一，客觀環境造成的生存和發展權利受阻。這是由于某些發展中國家賴以生存和發展的領土本身處于自然資源匱乏的地區，或者由于氣候變化所導致的國土資源喪失。第二，戰爭、政治和軍事沖突、種族屠殺以及恐怖主義所帶來的生存威脅。第三，政治信仰和宗教信仰的不自由。這一點放在亟待解決生存和發展問題的發展中國家中看似無足輕重，但這一點也往往成為一些發達國家借“保障人權”對發展中國家進行干涉的一個主要借口。
　　針對以上問題，國際非政府組織在治理發展中國家面臨的人權問題上，往往可以發揮以下作用：
　　首先，參與聯合國人權大會的規則和日程設定。當今全球范圍內的人權問題最主要還是由國家和政府間國際組織參與解決，聯合國人權大會作為解決人權問題最有力的途徑，對于非政府組織而言，也不失為一個最有效的選擇。國際非政府組織只要取得聯合國經濟社會理事會的咨商資格，便可以在聯合國人權大會上享有發言權，或是通過游說各國代表，使他們同意自己所提建議(如規則設定)，并以法律條文的形式固定下來，以作為日后活動的合法性依據；或是將本地區或組織所關注的議題向委員會提交報告，游說大會將這些議題納入討論議程，由此加快解決某些特定的人權問題。
　　其次，直接援助弱勢群體或者人權侵犯的受害者。由于主權問題的敏感性，一些國家內部發生人權危機的時候，往往會謝絕其他國家，尤其是發達國家的援助。在這種情況下，國際非政府組織所堅持的獨立與中立就顯示出了其優越性。例如無國界醫生深入非洲腹地剛果(金)的伊圖里地區對深陷種族屠殺囹圄的平民實施醫療救助；又如，從2001年阿富汗戰爭打響開始，紅十字國際委員會就向所選擇的醫院以及6個身體康復中心提供支持，同時還幫助恢復供水與衛生服務，對被阿富汗當局、國際安全援助部隊或以美國為首的聯軍拘留的人員進行探視，以及恢復或維持因連年武裝沖突而失散的家庭成員之間的聯系。
　　最后，促進國際人權機制的完善，加速全球民族的進程。從歷史上看，國際非政府組織對于聯合國人權體系的建立起了很大的作用。通常，非政府組織對聯合國人權方面制度的安排提出了新的建議，并且還通過國際分布到人權制度不完善的國家或地區展開工作，這會直接影響政府決策者制定保護人權的制度。非政府組織的工作使得保護人權領域一些約定俗成的規范變得制度化和規范化，例如1979年《消除對婦女一切形式歧視公約》和1989年《兒童權利公約》在聯合國大會的通過都和人權非政府組織的努力分不開。人權只有在民主的制度下才能夠得到最大限度的保障，國際人權非政府組織追求最大程度的人權發展，客觀上也加速了發展中國家民主化的進程。
　　
　　三、國際非政府組織在參與發展中國家人權治理的局限性
　　
　　在當今社會，國際人權非政府組織在全球人權治理中所發揮的作用已經越來越得到主權國家、國際組織以及各國公民的認可，但是他們所宣稱所要追求的目標和價值觀還是受到了許多外部因素以及內部局限性的制約。從外因來看，國際非政府組織存在著缺乏廣泛認可的國際法主體地位，得不到國際社會的普遍承認；從內因分析，由于人員和經費來源的制約，國際人權非政府組織的獨立性也很難得到保障；還有更重要的一點，即發達國家和發展中國家所認同的“人權”觀念存在著同有的差異，價值觀念上的分道揚鑣也使得國際人權非政府組織的行動受到很大的阻礙。
　　首先，缺乏廣泛認可的國際法主體地位。國際法學界通常認為，國際法主體是指能夠獨立參與國際交往、以自己的名義直接承受國際法上的權利和義務，且具有為維護其權利而提起國際訴訟能力的國際關系參加者。在現階段的國際社會中，完全符合這個定義的國際行為主體只有民族國家、一些政府間國際組織以及民族解放組織，目前的國際社會并不承認國際非政府組織的國際法主體地位。這一點與國際非政府組織在全球治理中發揮的日益重要的作用是不相符的，它不能像國家和政府間國際組織那樣擁有各項特權和豁免，不具有法律、資金、財政、安全等各項保障，同時，國際法主體地位的缺失也容易使國際社會產生對其代表性和合法性的疑慮。為此，許多國際非政府組織開始了長期的努力，1996年聯合國經社理事會通過決議，允許享有咨商資格的非政府組織在經社理事會上獨立發表意見，這實際上是為缺乏主體資格的非政府組織在參與全球治理的途徑中開了一個綠燈，這也是國際非政府組織努力的結果。
　　其次，獨立性受到挑戰。國際非政府組織一個重要的特征就是非營利性，他們的經費來源大多局限于會費、社會捐贈以及政府和企業贊助，經濟來源的局限性成為他們活動受限的最主要障礙之一。許多國際非政府組織為了保障行動的流暢性，不得不接受一些國家或政府的有條件資助，這使他們的行動不得不打上政府支持的烙印，組織行動的自由度大大降低。并且，在全球多層治理的模式下，國際非政府組織與主權國家這兩個治理的主體在方方面面都打著交道，而現階段，作為社會的一個代表，非政府組織或多或少還是受到主權國家的制約。當主權國家有意將在其本國范圍內活動的非政府組織的活動范圍以及行動空間納入自己的政治影響領域內時，就會利用國內立法承認，控制經費來源等方式影響非政府組織的行動。在現階段，國際非政府組織要在一國內很好的行動，還不能跳出主權國家的勢力之外，這也從側面說明了全球公民社會的發展仍有很長一段路要走。
　　最后，人權話題的敏感性。人權的概念產生于近代西方，隨著國際人權法的發展，人權作為對抗強大國家機器的壓制性權力以及保護個人合法權利的訴求，已經被世界各國所認可。但因歷史、文化和文明背景的不同，各國對人權的理解和看法也大相徑庭，有時甚至完全相反。如果以國家綜合實力為依據劃分，發達國家和發展中國家對于人權概念的理解就不盡相同。雖然也存在著許多內部差異，但發達國家普遍認同的人權是從個人出發，追求最大限度的個人自由。其中，享有個人財產自由，行為自由和信仰自由是個人最基本的權利。而在生產力發展水平仍然有待提高的發展中國家看來，其他一切基本權利都只能在保障了生存和發展的前提下才能享有，生存的權利始終排在其他權利之上。并且，戰后至今，一些國家以“人道主義干涉”為由，直接插手到一些發展中國家的內政問題上去，又產生了人權與主權的激烈碰撞。出于歷史原因，一些發展中國家的政府或民眾對非官方性質的非政府組織也產生了警惕心理，直接使得國際人權非政府組織的行動受阻，或是他們的行動對象不予配合。在一些特殊情況下(例如在大規模種族屠殺中)，某些人權踐踏者還會以主權為借口，抵制一些善意的人權非政府組織展開救助，這些組織的志愿者甚至不能保障自己應享有的人權不受侵害，這更為人權非政府組織的行動設下了重重障礙。
　　雖然種種局限極大地妨礙了國際人權非政府組織的行動，但是從國際人權非政府組織誕生以來，他們就以“世界的良心”為宗旨，為遭受強權迫害和不公正待遇的人權受害者搖旗吶喊，取得了有目共睹的成績。以大赦國際為例，從1961年組織成立起，直到1997年，組織共對4570位受害者進行了法律援助；來自全球的80000名志愿者參與到85個國家的緊急救援中去；10000余名醫護人員參與了多個國家的醫療援助。正如這個組織的座右銘所說的，“與其詛咒無邊黑暗，不如點亮蠟燭一支”，以大赦國際為代表的國際人權非政府組織在國際人權治理中所起的作用就像一盞盞燭光，發光發熱的同時，也為國際社會中每個公民都能平等享有人權帶來了希望。
　　
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