農發行支持城鄉統籌發展問題研究

　　工業化、城市化、市場化是現代化過程中三個不可或缺的歷史階段，其中城市化是最為關鍵和復雜的階段。黨的十七大提出：“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。”當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉、工業反哺農業、城市支持農村的新的歷史時期。統籌城鄉經濟社會發展，從根本上破除城鄉“二元結構”，加快推進社會主義新農村建設步伐，是當前和今后一個時期我國全面建設小康社會的一項緊迫任務，也是實現中國現代化的必由之路。新制度經濟學的研究表明，金融制度變遷的目的是建立一個交易費用更低、融資效率更高且有利于金融主體發展的金融體系。統籌我國城鄉發展、推進一體化建設是城鄉“二元結構”下由政府主導的強制性制度創新，城鄉一體化的金融創新正是這一制度變遷的現實需要。在此過程中，需要調整長期以來偏向城市的金融制度和資源供給政策，通過金融制度和政策安排實現工業對農業的反哺，達到“帕累托最優”。
　　
　　農發行支持城鄉統籌發展大有可為
　　
　　今后10～20年是我國統籌城鄉發展、實現全面小康社會目標的關鍵時期，也是農發行履行職能、實現跨越式發展的重要機遇期。據中國發展研究基金會提供的《2010年中國發展報告》，到2030年，中國的城市化率要由目前的46％提高到65％，約4億農民工要轉化為市民。可見，農發行大力支持城鄉統籌發展，前景廣闊，任重道遠。
　　農民由分散居住向社區化集中居住方式轉變，需要農業政策性金融支持
　　實現城鄉統籌發展，根本舉措之一就是把農民從幾千年來分散的居住方式中集中起來，采取連片開發、集中開發等方式，向市、縣城市郊區和中心城鎮轉移，在釋放大量農用占地的同時，為社會提供大量的自由勞動力，以解決農民致富和持續增收的問題。以河南省為例，按照“向心布局、集群發展、兩規銜接、五個層次”的現代化城鎮體系總體規劃要求，到2020年，僅鄭汴一體化區域城鎮人口就由目前的350萬人發展到800萬～1000萬人，城鎮化率要達到70％以上；全省每個縣都要實現“四個一”目標：建設好一個產業集聚區、培育一個超百億元的特色主導產業、形成一個人口規模超20萬的城市和一個超10萬人的中心鎮。其中，新鄉市已提出到2020年將全市3571個行政村全部整合為1050個新型農村住宅社區，30個產業集聚區。該市2010年新增建房農戶2.5萬戶，新增建筑面積450萬平方米，需要投資37.4億元，今后十年共需投資580多億元。很顯然，如此龐大的資金需求，僅靠地方財力是遠遠不夠的，迫切需要農業政策性銀行介入支持。
　　
　　農業生產由傳統的家庭生產向產業化生產方式轉變，需要農業政策性金融支持
　　居民居住向社區集中，為農業的規模化，即農業生產方式的產業化創造了前提。按照“資產變股權、社員變股東”的思路，推進城鄉一體化建設，可以大大拓寬集約節約用地渠道，使傳統農業向現代化農業轉變。建立新型農村社區后整理出來的土地，一方面按照占補平衡、略有增加的原則組織復耕，并進行高效農業生產；另一方面，還可根據建設和發展需要，將一部分剩余土地通過置換調整為國有用地掛牌出讓，用于城市建設。農業產業化帶來了農業生產的深刻變化，也為農業政策性銀行提供了一個更為廣闊的發展空間。
　　
　　工業生產由簡單粗放的生產向園區化生產方式轉變，需要農業政策性金融支持
　　推進城鄉統籌發展和城鎮化進程，需要改變目前廣大農村地區工業生產布局分散、資源消耗較大、亂排亂放和環境污染嚴重等現狀，通過設置產業集聚區或工業園區等形式，把這些企業集中在一起，走集約經營的路子。企業遷入園區后，將置換出的工業用地根據規劃調整為商業用地或恢復為農業用地，一方面增加了土地資源，另一方面可以對入駐園區的企業進行統一布局、統一規劃、統一指導，由園區牽頭為企業開拓市場、產品研發、人員管理等提供幫助和便利，建立現代企業制度，使園區既成為一個具有鮮明特色分工的現代企業孵化器，又是一個由各個功能企業構成的具有較強競爭力的市場主體。農業政策性銀行既可發揮優勢和職能作用，對園區內優質產業化龍頭企業進行大力支持，同時又為優化客戶結構、培育新的市場主體提供了新的機遇。
　　
　　農發行支持城鄉統籌發展的切入點和著力點
　　
　　農發行支持城鄉統籌發展的行為邊界
　　就支持城鄉統籌發展而言，農發行應將信貸支持重點放在具有明顯公益性、非經營性，且難以依靠自身經營實現收支平衡的農業開發和農村基礎設施建設項目上，放在農業農村可持續發展的薄弱環節和重點領域上；以政府主導，實體承貸、預期收益權抵押為主要運作方式。也就是說，農發行支持城鄉統籌發展，必須把握好以下原則或政策尺度：一是必須堅持政府主導。政策性銀行的主要職能是配合政府解決市場失靈或彌補市場缺陷，尤其對城鄉統籌中農業和農村基礎設施中長期建設項目，首先要列入政府規劃、政府立項，項目建設和運營也必須由政府控制或主導。二是必須具有典型的公益性、非經營性特征，一般商業性銀行和社會資金不愿投入而為了實現城鄉統籌發展又必須投入的項目，亦即重點扶持社會效益好，但自身效益低、投資周期長、資金回籠慢、風險較大的項目。三是必須圍繞“農”字做文章，不打“擦邊球”，不與商業銀行爭“地盤”。應將大中城市郊區、城鄉結合部、產業集聚區、城中村改造中的農村土地整治和農民集中住房建設，以及縣域城鎮建設等作為主戰場。
　　
　　農發行支持城鄉統籌發展的著力點
　　強力推進城鄉統籌發展和城鎮化建設是農業政策性銀行今后一個時期所面臨的一項重要任務。就信貸支持著力點而言，應主要圍繞以下領域來展開：
　　農村土地整治和農民住房建設。農村土地整治，主要支持農村土地整治復墾開發、農村村莊(含城中村)整治、土地收儲整理開發等，農民集中住房建設，主要支持農民集中居住區建設與改造、農村危房改造、棚戶區和泥草房改造等。
　　農村基礎設施建設。主要支持農村路網、電網、水網、信息網和農村能源建設。農村路網，重點支持農村(包括縣域城鎮、城市郊區)公路、水路、公路場站、碼頭建設等，農村電網，重點支持農村戶戶通工程、農村電氣化工程、農村電網建設等；農村水網，重點支持農村飲水工程建設等；農村信息網，重點支持農村郵政、電信、廣播、電視、信息等網絡建設；農村能源，重點支持水能、風能、熱能、太陽能、沼氣、天然氣、生物質能等。
　　農業綜合開發。重點支持農田水利基本建設和改造、病險水庫除險加固、農業生產基地開發與建設、農業生態環境建設和農業技術服務體系建設，以及國家糧食核心產區建設等。
　　園區現代農業項目。重點支持遷入園區和產業集聚區的糧棉油農業產業化龍頭企業和骨干加工企業，非糧棉油農業產業化龍頭和加工企業、農業物流體系建設、現代觀光農業、農業小企業以及納入農發行業務范圍的其他涉農企業。
　　縣域城鎮建設。重點支持城鎮基礎設施、文化教育衛生和環境設施、便民商業設施、農民集中住房改造工程建設。
　　
　　城鄉統籌發展中的信貸支持方式
　　
　　依據薩繆爾森公共品類型劃分理論，政策性銀行貸款本質是政府提供的一項公共服務，具有公共品或準公共品屬性。由于公共品的供給可以采用市場化、商業化的方式運作，因此可區分各種不同性質、類型的信貸公共品，將籌資主體和生產主體分離，把政策性貸款的生產交給政策性金融機構，由其提供政策性貸款產品。而政府只需要以出資者的身份，以提供補償、政策支持、提供擔保、讓渡收益權等方式，向金融機構購買相關產品，以提高政策性貸款供給效率。
　　結合河南近年來的探索實踐，農發行在支持城鄉統籌和新農村建設中近期應主要采取“收益權抵押型”信貸模式；待有關配套政策和補償機制到位后，再實行“政策支持型”、“政府保障型”和“財政補償型”等運作模式。
　　
　　對政府主導的非經營性項目，主要以國有獨資或控股規范的實體公司或事業法人作為承貸主體
　　實體公司承貸，實體公司建設。即貸款主體是政府認可的國有獨資或絕對控股企業，法人治理結構完善，承擔項目建設的管理職責，并在借、貸、管、還各環節建立比較完備的管控機制，財務規范，內控到位。這類實體公司全面負責項目融資和建設等投融資工作，集融資和項目建設于一體。
　　項目公司承貸并負責建設。政府控股的實體公司只負責項目的管理工作，一般不承接銀行貸款。項目公司作為實體公司的全資或絕對控股的二級公司，全面負責項目融資和項目建設等投融資工作，貸款由二級項目公司具體承貸并負責監督使用和管理。
　　事業法人承貸并負責項目建設。目前使用最多的是以土地儲備中心或政府成立的土地整理中心作為承貸主體，用土地儲備征作抵押或整理后土地的預期收益權作為質押。貸款主要用于土地整治以及農民住房集中建設等項目。河南省分行2011年以來已先后向5家土地儲備中心審批發放貸款7.2億元。
　　
　　對政府主導、收益能夠覆蓋貸款本息的經營性項目，農發行可以直接向市場化運作的公司提供貸款支持或采取銀團貸款方式予以支持
　　以項目預期收益為基礎的抵質押貸款方式。目前，一些地方政府利用市場杠桿，在符合國家產業政策和城鎮建設發展規劃的條件下，招標引入投融資主體，采取回購或授予特權許經營權、市場化經營方式(如BT、BOT)，吸引民營資本和社會資本投資農村基礎設施建設領域。中標的投融資主體以盈利為目的，以項目的預期收益為基礎，或將項目預期收益權設為質押品，或用企業的其他資產作為抵押，向銀行取得貸款，籌集資金后開始項目建設和運營。近年來，國家開發銀行委托代建貸款模式即類似于上述運作模式。由國家開發銀行依托政府與受托方簽訂委托代建協議，受托方負責項目建設和投融資。在籌集資金時，受托方以應收項目資產回購款為質押，向銀行申請貸款；項目建成后，政府通過分期回購方式收回，銀行從回購資金中收回貸款本息。農發行也可借鑒這種運作模式，大膽創新，對城鄉統籌和新農村建設中的經營性公司發放抵質押貸款，實現信貸支持城鄉統籌發展的多元化。
　　農業產業化龍頭企業直接承貸的運作方式。比如，河南省長垣縣支行在支持新農村建設中，向省級農業產業化龍頭企業——河南省宏力集團有限公司貸款1.1億元，采取“政府主導、市場化運作、政策性資金支持”的模式，由河南省宏力集團公司負責承貸，集團公司的房地產作為抵押，還款來源主要是整理后產業集聚區土地預期收入返還和財政每年撥付的專項補助資金。同時，公司與當地政府簽署土地預期收入返還和財政補助資金還款協議，按年度劃撥到集團公司在農發行開設的賬戶上。這種模式有效解決了當前情況下大多數地方承貸主體選擇困難的問題。
　　銀團貸款方式。城鄉統籌發展中資金需求龐大，受規模等條件限制，往往一家銀行難以承受，選擇銀團貸款方式則可以有效地解決這一問題。最近，農發行河南省分行與國家開發銀行合作發放農村道路建設中長期銀團貸款50億元，其中農發行貸款40億元，以國家每年向河南撥付的補貼資金作為還款來源，既解決了承貸主體選擇難的問題，又促進了新農村建設的健康發展。
　　
　　若干配套政策措施
　　
　　完善外部配套政策
　　建立財政扶持機制。一是建議國家從經營性基本建設投資或國有土地出讓金中提取一定比例，設立“農業投資發展基金”，對支持城鄉統籌發展的政策性貸款給予適當補貼，包括利差補貼、因自然災害等因素形成的貸款損失補償等。二是建立資本金補充和風險撥備機制。建議以2010年末的資本充足率為基數，由中央財政按不低于8％的資本充足率要求一次性注資補足。如果中央財政一次性注資有困難，可以通過免征農發行所得稅、賬面利潤全額轉增或發行次級債券等方式補充資本金。三是完善風險撥備機制。建議提高農發行貸款風險撥備稅前提取比例，由現行的1％提高到3％，以增強化解涉農貸款風險的能力。
　　實行稅收優惠政策和金融扶持政策。建議對農業開發和農村基礎設施建設等中長期政策性信貸業務給予稅收減免或稅收返還政策。同時，實行有別于商業銀行的差別準備金政策，降低農業政策性銀行的存款準備金率，并對農發行支持城鄉統籌等新農村建設規模單獨安排信貸計劃。
　　建立適合農業政策性銀行特點的監管體系。一是實行差別監管。對農發行開展的政策性業務和商業性業務分開管理，分類監管。政策性貸款業務，主要監管其是否履行政策性銀行職能，把社會效益放在首位。商業性貸款業務，可參考對商業銀行的監管辦法，把信貸風險防控放在首要位置。二是科學界定農發行的貸款分類標準。目前存在的焦點問題是對政策性貸款的分類標準上，監管部門與農發行是兩個口徑。應結合政策性銀行的特點和即將實施的十二級分類標準，把政府部門認定、本息有保證的政策性貸款，不管是否逾期，一律納入正常貸款范疇，變兩個口徑為統一的單一口徑，便于農發行考核和管理。
　　理順并歸并各類財政支農資金由農發行統一代理撥付。目前，我國中央級直接分配、管理農業財政資金的部門達9個之多。根據國務院賦予農發行“代理財政支農資金的撥付”職能要求，建議對中央和地方各類支農資金進行整合歸并到財政部門統一管理，并由農業發展銀行代理結算與撥付，以增強農發行的支農主導作用，加強對支農資金的監管。
　　抓緊出臺農業政策性銀行相關法律法規。建議抓緊出臺(《農業政策性銀行法》或《中國農業發展銀行條例》，使農發行業務經營納入法制化管理的軌道。
　　建立外部激勵約束機制。隨著農發行支農力度尤其是支持城鄉統籌發展力度的加大，建議國家對農發行建立有效的外部激勵約束機制。圍繞促進政府支農政策目標的實現、信貸資金安全、國有資產保值增值、銀行經營業績等方面，對農發行建立績效考評機制。將考評結果同員工收入、費用安排等掛鉤，并在財務費用的管理使用上借鑒商業銀行收入費用率管理方式，逐步建立一個良性的費用約束機制，并賦予一定的自主權，以促進農發行的可持續發展。
　　
　　優化調整內部管理措施
　　建立與政府和有關部門的合作機制。一是要高度重視與地方政府和財政、土地、規劃等部門的溝通與合作，積極向地方政府和有關部門宣傳解釋農發行支持城鄉統籌發展的有關政策要求，促請他們在項目規劃、實施、承貸主體及信貸資金管理等方面與農發行密切配合，營造寬松的政策環境和金融生態環境。二是積極配合地方政府做好政府融資平臺的清理規范工作。對于清理整頓后保留的政府融資平臺公司，要促請政府增加公司資本金，形成現金流，產生凈收益，使融資平臺公司成為真正意義上的實體公司。三是促請政府從土地出讓凈收益中提取一定比例的資金作為償還債務的基金，專戶管理，以防止因項目收益無法如期實現或實現的收益不足等因素導致農發行信貸資金損失的情況發生。四是要不斷改進客戶營銷和服務工作，主動介入項目規劃編制、建設方案、融資方案制訂等前期工作，積極培育優質項目，納入項目庫管理。
　　完善信貸管理制度。優化辦貸流程。要抓緊對現有辦貸流程和信貸管理系統進行修改完善。尤其是要盡快在CM2006系統中增補新科目，增加新的管理模塊，調整授權授信規定，減少辦貸中間環節，加強上下級行和前、后臺之間的銜接，進一步提高辦貸效率，推動新農村貸款業務順利開展。同時，要大力推進金融產品和管理創新，探索“四荒地”抵押，土地儲備證抵押、農村集體建設用地轉讓與農業土地經營權和承包權抵押的方式方法，提高金融服務水平。
　　調整和完善新農村建設貸款科目。具體思路為：一級科目應在“政策性貸款”項下設立“新農村建設貸款”科目，與“糧油貸款”和“棉花貸款”等科目平行。“新農村建設貸款”項下再設立“農村基礎設施建設貸款”、“農業開發貸款”、“農村土地儲備整理貸款”、“農民集中住房建設貸款”、“縣城城鎮建設貸款”、“農業科技貸款”等二級科目。至于三級子科目的設置，可在現有基礎上相對歸并整理即可，個別可根據需要作一些補充完善。
　　加大宣傳力度，打造“建設新農村銀行”品種形象。加強“新農村建設貸款”產品的對外宣傳工作，使之成為農發行推進城鄉統籌發展、加快新農村建設的主打產品，彰顯農發行“建設新農村銀行”的品牌形象。定期舉辦支持新農村建設高層論壇，邀請國內外知名專家學者、黨政領導和涉農單位相關人員出席，進一步擴大農業政策性銀行的社會影響。
　　加強人才培養，提高員工隊伍素質。樹立“人才興行”戰略，實施人才工程，通過公開招聘等形式，抓緊吸納補充新農村建設信貸業務中所急需的項目管理、法律事務、工程建筑、風險評估等專業人才。采取到商業銀行跟班培訓、到大專院校學習培訓、到國外銀行交流培訓以及強化系統內專業培訓和上下交流等形式，提高現有人員素質。健全激勵約束機制，完善薪酬分配制度，進一步調動農發行員工干事創業的積極性。
　　
　　責任編輯：劉