稅費改革后農村公共產品供給現狀及問題研究綜述

　　摘 要:稅費改革對整個農村產生了深遠的影響，農民負擔減輕了，公共產品的供給方式發生了轉變。但農村公共產品供給依然存在諸多問題。對此，學界主要從制度方面進行了深層次的分析，認為現行制度存在較多缺陷，并從不同角度提出相應的解決思路。
　　關鍵詞:稅費改革 農村公共產品供給 制度性缺陷 解決思路
　　中圖分類號：F323 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）01-064-03
　　
　　從2000年起，安徽省率先在全國進行了農村稅費改革的試點，2002年這項改革進一步推廣到了全國20個省市。農村稅費改革被認為是繼土改運動和聯產承包責任制之后新中國農村的第三次重大改革，改革的內容被高度概括為“三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革”。即取消屠宰稅，取消鄉鎮統籌款，取消教育集資等專門面向農民的行政事業性收費和政府基金，用三年時間逐步減少直至全部取消統一規定的勞動積累和義務工，調整農業稅政策，調整農業稅征收辦法，改革村提留和使用辦法。稅費改革的實施，在很大程度上減輕了農民的負擔，受到了廣大農民的普遍歡迎，對于進一步改善干群關系，規范基層政府行為，促進農民全面奔小康起著巨大的推動作用，但也在一定程度上帶來負面影響，如鄉（鎮）凸現財政危機，農村公共產品的提供有所減少。問題的出現迅速引起了政府部門和有關學者的注意，稅費改革也因此成為各方關注的焦點，對稅費改革引發問題的討論文章，屢見報端，本文僅對稅費改革后農村公共產品供給現狀及問題研究略作綜述。
　　一、稅費改革后農村公共產品供給的現狀
　　學者從不同角度對稅費改革后農村公共產品供給的現狀進行了闡述，總的來講，主要有以下三方面：
　　（一）農村公共產品供給所需資金嚴重不足
　　1.稅費改革后基層財政資金缺口大。稅費改革前，農村公共產品供給主要依靠制度外供給，基層政府可以通過各種行政事業性收費、教育集資、鄉村范圍內的生產和公益事業集資以及各種攤派、罰款來籌集農村公共產品供給資金。稅費改革后，這些費用逐步取消，主要依靠上級政府的財政轉移支付填補基層財政缺口，輔以“一事一議”的村民集資，農村公共產品供給開始轉向制度內供給為主。在這樣的供給模式下，由于轉移支付體系以及預算體制本身存在的制度缺陷，基層政府的財政仍存在較大缺口。
　　2.稅費改革使村級債務問題進一步凸顯。稅費改革減少了村集體的收入，弱化了村級債務的償還能力。稅費改革后，取消了固定收取公積金和共同生產費的做法，村內集體生產公益事業按“一事一議”的方式籌資，農民生產費用“誰受益誰負擔”，徹底堵住了變相向農民攤派村級債務的口子。
　　3.稅費改革后經費不足嚴重影響到基層政府的正常運轉。鄉鎮財政收入明顯減少，嚴重影響到基層政府的正常運轉，原有的一些合理開支也受到制約。實際上，越是農民負擔重的地方，經濟發展越是落后，鄉鎮機關的正常運轉越是依靠面向農民的鄉統籌。稅費改革截斷了鄉鎮機關面向農民的籌資渠道后，并沒有為他們提供開辟財源的新渠道，結果使鄉鎮政府雪上加霜。根據國家和省級稅費改革的要求，鄉村兩級基本運轉所需經費的不足，應由縣財政補貼。而實際上在資源短缺地區，縣財政財力一般都明顯不足，無法彌補鄉村兩級支出缺口。
　　（二）農村公共產品供給資金使用效率低下
　　1.農村公共產品供給與需求錯位。現行農村公共產品供給采用的是一種自上而下的決策機制，它不能有效地反映農民的真正需求。在這種決策機制下，農村公共產品的供給主要不是由農村內部的需求決定，而是由農村外部的指令決定。在政績考核和經濟利益驅動下，農村基層政府、權力部門已成為既有壟斷權力又追求利益的行為主體，其行為目標和農民追求目標的沖突，不可避免地造成公共資源籌集和使用的失衡。公共產品和服務的公共性發生了質的轉變，導致公共資源的浪費和農民對政府提供公共產品的失望。由于行政體制改革的滯后，政府對農村公共產品的供給不是根據農村和農民的真實需求來決定，而是根據地方政府部門領導人的政績來決定。由此造成了現行的農村公共產品的供給不能反映農民對公共產品的需求狀況，這種供給結構的失調導致農村公共產品的利用低效。這對于本來就拮據的基層財政來說，顯然是一種巨大的浪費。
　　2.公共資金管理混亂。政府作為農村公共產品的主要供給主體，其涉及農村公共產品生產和公共產品提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多。但是由于缺乏系統性和整體協調性，資金投入分散現象嚴重，政策之間相互制約現象也時有發生，在很大程度上影響了政府行為的有效性。具體表現為：一是財政支農資金實行分塊管理，有限的資金不能形成合力。二是管理約束機制不健全，容易造成資金流失。
　　3.政府供給中缺乏降低成本的動力。由于政府提供農村公共產品大多具有一定的壟斷性，政府各部門可以利用這種壟斷地位在供給公共產品時盡可能降低質量，提高價格，并在此基礎上擴大生產規模，使之所提供的數量與范圍超過最優的生產水平，使社會所支付的費用大大超過必需支付的成本。
　　（三）農村公共產品供給總量不足，城鄉發展不平衡，差距不斷拉大
　　稅費改革后，由于農村基層財政困難，基層組織公共產品供給能力下降，往往通過減少公共產品供給來壓縮財政支出，甚至根本無力顧及公共產品供給。長期存在的農村公共產品供給總量不足問題得不到緩解，反而日益突出，大部分農業水利設施年