糧食安全立法思考

　　摘 要：糧食安全是關系著擁有13億人口的中國穩(wěn)定與發(fā)展的首要戰(zhàn)略問題，然而建國60余年，中國卻還沒有一部專門的糧食法可循。目前涉及糧食安全的法條基本散見于一些法律或行政法規(guī)中，沒有形成確保國家糧食安全的一部系統(tǒng)法律體系。文章探討分析了我國當前糧食安全立法存在的不足，并在此基礎上提出糧食安全立法建議，對《糧食法》的基本框架提出初步設想。
　　關鍵詞：糧食 安全 立法
　　中圖分類號:F307.11 文獻標識碼:A
　　文章編號:1004-4914(2011)01-095-03
　　
　　一、加強糧食安全立法的背景
　　糧食安全與能源安全、金融安全被稱為當今世界三大經濟安全。我國是世界上人口最多的國家，糧食安全始終是關系我國穩(wěn)定與發(fā)展的首要戰(zhàn)略問題。建國60余年，我國頒布的法律法規(guī)很多，但關系13億人口的吃飯大事，卻還沒有一部專門的法律可循。近些年來，全球糧食價格大幅上漲引起了各國警覺；國內遭遇“非典”、罕見雨雪冰凍災害、汶川特大地震、玉樹強烈地震、舟曲特大山洪泥石流等嚴重自然災害，也使國家糧食安全和應急保障機制受到嚴峻考驗。
　　2007年十一屆全國人大常委會將《糧食法》列為五年立法規(guī)劃一類項目，要求任期內提請審議。2008年黨的十七屆三中全會提出“加快構建供給穩(wěn)定、儲備充足、調控有力、運轉高效的糧食安全保障體系”的要求；《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年)》提出“制定公布糧食安全法”的目標。2009年、2010年連續(xù)兩年，《糧食法》被列入國務院當年立法計劃。2010年10月18日十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中也指出，“氣候變化以及能源資源安全、糧食安全等全球性問題更加突出，……堅持走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路，把保障國家糧食安全作為首要目標。”可見，加強我國糧食安全立法問題研究，對于健全和完善中國社會和經濟領域的立法、進一步構建糧食安全法律保障體系，對于強化糧食安全責任、提高我國糧食生產能力、健全和完善國家糧食安全保障和調控機制，都具有十分重要的意義。
　　二、當前我國糧食安全立法存在的不足
　　我國目前涉及糧食安全的法條基本散見于以下法律或行政法規(guī)中，沒有形成關于糧食安全的專業(yè)系統(tǒng)的法律體系，多頭監(jiān)管糧食市場，而對轉基因糧食消費、外資并購國內糧企等現(xiàn)實問題的規(guī)范和管理缺乏法律依據(jù)。
　　1.相關法律僅有原則性規(guī)定。涉及糧食的法律主要有《農業(yè)法》、《土地法》、《種子法》、《水法》、《食品安全法》、《農產品質量安全法》等，其中《農業(yè)法》中關于糧食安全的規(guī)定有一章6條，是國家于2002年修訂時增加的，這是中國首次在法律中正式提出“糧食安全”概念并首次以法律形式強調保障國家糧食安全，為進一步制定糧食安全法提供了立法依據(jù)。但這6條規(guī)定只是著眼于基本制度的建立，原則性較強，不具有可操作性，也沒有對違反糧食安全應承擔的相應法律責任作明確規(guī)定，這使糧食安全法律的權威性大打折扣。其它幾部法律主要是針對土地、耕地保護、種子管理、農業(yè)灌溉、農產品（包括糧食）質量安全標準的規(guī)范，為糧食安全立法提供了必要的法律基礎，但也僅是原則性規(guī)定，對維護糧食安全針對性不強。
　　2.行政法規(guī)相互沖突。目前我國專門規(guī)定糧食的只有兩部條例（《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》）及相配套的四個行政規(guī)章。前兩部行政法規(guī)的頒布和實施，將糧食流通與儲備納入了法制軌道，使保障糧食安全的措施具體化、規(guī)范化和制度化，大大加強了糧食安全保障的力度。相配套的行政規(guī)章進一步增強了糧食流通、儲備方面行政法規(guī)的可操作性，促進了糧食安全法律保障。但這些法規(guī)規(guī)章的效力層級都比較低，兩部行政法規(guī)雖有交叉但適用范圍互不涵蓋，在實施中難免產生矛盾和沖突。中央儲備糧和非儲備糧的流通管理依據(jù)不同的行政法規(guī)，中央儲備糧和地方儲備糧的管理也依據(jù)不同的行政法規(guī)，這對地方儲備糧的保護是很不利的。
　　3.規(guī)劃不具法律效力。《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》雖然從糧食生產、糧食流通、糧食儲備和糧食消費等各環(huán)節(jié)對保障國家糧食安全作了中長期的系統(tǒng)規(guī)劃，但也僅限于規(guī)劃綱要和指導性意見，沒有走到法律層面，因而缺乏法律權威，不具有法律效力，難以對國家糧食安全起到法律層面的保障作用。
　　4.分段管理體制和糧食行政管理機構的弱化難以保障糧食安全。現(xiàn)有體制將生產、收購、儲存、運輸、加工、銷售、消費和進出口等這樣一個完整的糧食產業(yè)鏈進行人為分割，授予多個部門監(jiān)管和執(zhí)法權。在糧食生產環(huán)節(jié)，至少有農業(yè)、工商、價格、質監(jiān)、食監(jiān)等5個以上監(jiān)管部門，在糧食流通、加工環(huán)節(jié)至少有糧食、工商、衛(wèi)生、價格等4個監(jiān)管部門，而在糧食消費和進出口環(huán)節(jié)則至少有商務、工商、衛(wèi)生、價格等4個監(jiān)管部門。這種分段管理體制客觀上阻礙了行政管理效率的提高，影響了糧食經濟發(fā)展和糧食安全的保障。在糧食流通體制改革推進的過程中，浙江、廣東等糧食主銷區(qū)的一些糧食管理機構被撤銷黨委建制或并入其它行政機關作為其中一個部門，實踐證明這對糧食工作有一定的影響。
　　5.新形勢、新技術對糧食安全的沖擊急待立法規(guī)范。我國于2001年加入WTO，隨著入世過渡期的結束和國際經濟形勢的變化，我國糧價從全球糧食市場的“高地”轉為“洼地”，跨國糧商急欲占領我國糧食市場、并購我國糧食企業(yè)，對國內糧食流通、加工企業(yè)造成很大沖擊。糧食是關系國計民生的戰(zhàn)略物資，如果國內糧企被外資并購和壟斷，將會影響到我國的糧食安全，也會對我國戰(zhàn)略性產業(yè)的自主發(fā)展和民族經濟發(fā)展帶來不容忽視的負面效應。
　　轉基因技術在糧食品種方面的應用，一直是備受爭議的話題。目前，轉基因糧食的生產安全尚不確定，其導致的環(huán)境后果也無法預測，我國更不具備轉基因方面的技術優(yōu)勢。美國目前的法規(guī)是，轉基因作物要在空間和時間上與其他農作物分開種植；歐盟出臺了嚴格限制轉基因食品的新法規(guī)，歐洲絕大多數(shù)國家不種植或禁止種植轉基因作物；俄羅斯嚴禁種植轉基因作物；日本對轉基因作物實行嚴格管理和慎重對待，禁止進口美國轉基因大米。如果轉基因技術被應用于我國糧食生產，風險可能難以估量。
　　三、糧食安全立法建議
　　1.借鑒國外糧食安全法律保障的成功經驗。在利用法律保障糧食安全方面，世界各國都高度重視國家糧食安全，采取不同措施保護本國糧食安全，不少國家遠遠走在我國前面。如：
　　美國是世界上糧食生產最發(fā)達、最早為糧食立法的國家之一，采取“一攬子”綜合性糧食立法模式，把一些重要問題集中在一個法律中解決，先后制定大量的糧食法律法規(guī)包括在農業(yè)法中并構成了農業(yè)法的主體和核心。如《美國倉儲法》及《糧食倉儲條例》；《1973年農業(yè)和消費者保護法》、《農業(yè)調整法》、《1996年聯(lián)邦農業(yè)完善和改革法》等。
　　加拿大制定有《加拿大谷物法》，以法律形式對糧食的進出口管理和國內糧食生產與流通進行規(guī)范。
　　日本1995年以《新糧食法》替代執(zhí)行了半個多世紀的《糧食管理法》，此外還有《糧食緊急措施法》、《米谷法》、《米谷統(tǒng)制法》，為確保日本的糧食流通提供了法律依據(jù)。
　　這些糧食立法國共同的特點是，根據(jù)自身實際國情，依靠經濟手段和法律手段并重來發(fā)展糧食生產和增強糧食調控能力，確保本國糧食安全，而我國主要是依靠政策和行政命令的方式來實施，它們的立法經驗和司法實踐，可以為我國糧食立法提供了有益經驗和借鑒。
　　
　　2.與國際規(guī)則慣例有效銜接。中國是一個糧食大市場，立法必須考慮到世界經濟一體化的發(fā)展趨勢和國際上通行規(guī)則的影響。作為WTO成員，中國應當要有一系列完備的法律規(guī)范去適應世貿規(guī)則，主動遵守國際承諾承擔應盡義務，加強和完善糧食領域立法，與國（下轉第98頁）（上接第95頁）際慣例有效銜接，把行之有效的糧食政策措施上升為法規(guī)規(guī)定，科學合理規(guī)范各主體的行為與保障合法權益，由過去那種依賴行政手段、政策來保障糧食安全逐步走向規(guī)范化和制度化，借助穩(wěn)定的法律制度規(guī)范給各類市場主體以穩(wěn)定的預期，從而有效維護國家糧食安全。
　　3.整合、修改、清理和補充完善相關法律法規(guī)。糧食安全保障涉及糧食生產、流通、儲備和消費等多個環(huán)節(jié)，也涉及農民權益、農業(yè)投入、自然資源、人口控制等多方面內容，與諸多法律存在交叉，相互間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。所以，應在現(xiàn)有糧食安全法律法規(guī)基礎上制定糧食法，并將那些散見于各相關法律與行政法規(guī)、規(guī)章及地方性法規(guī)的直接或間接與糧食安全有關內容進行重新整合：吸收現(xiàn)行《農業(yè)法》、《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》等關于農業(yè)、糧食的專門法律法規(guī)的成功經驗，以此作為糧食立法的主要組成部分；對其中相沖突的內容進行整合協(xié)調，彌補其不足，修正其失誤；對涉糧涉農法律規(guī)范中已與當前時代背景、經濟發(fā)展形勢不相適應的部分進行修改或清理；對涉及糧食安全的一些立法空白進行補充和完善。同時要盡可能使糧食立法內容具體，條款界定清晰細膩，可操作性強。
　　4.強化對糧食安全的全過程管理。針對糧食專業(yè)性強的特點，要按照權責一致原則，通過糧食立法穩(wěn)定糧食行政管理機關的黨政建制，建立以各級糧食行政主管部門為主的糧食行政監(jiān)督檢查體系，明確糧食行政執(zhí)法主體與糧食管理全過程相對應的監(jiān)督檢查執(zhí)法權、行政強制執(zhí)行權以及處理非法收購糧食、不合格、有毒有害或被污染糧食的行政處罰權，確保對糧食安全全過程、各環(huán)節(jié)的監(jiān)管到位。
　　5.全面規(guī)范轉基因糧油和外資企業(yè)對國內糧企并購行為。轉基因糧食事關中國13億人民的健康福祉和生息繁衍，要在糧食立法中建立轉基因糧食監(jiān)管機制，如實行轉基因糧食強制標識、信息公開、應急處理和全面監(jiān)控等制度，對轉基因糧食的研究試驗實行風險評估和跟蹤監(jiān)測，對生產加工、經營銷售等行為實行最嚴格的審批制度。鑒于糧食的重要性和不可替代性，如果“舉其十利不能掩其一弊”，國家甚至可以立法禁止轉基因糧食的種植和銷售。
　　借鑒西方企業(yè)并購和國內其它涉及主權安全的經濟領域企業(yè)并購的立法經驗，既制定嚴密法律進行實體規(guī)范，又對并購活動當事人和地方政府及主管部門進行程序約束，建立并購申報登記制度以及法律救濟制度，使外資并購糧食企業(yè)的監(jiān)管既嚴密又透明。同時，采取嚴格的審批制度和外資的市場準入等措施，對外資并購進行嚴格限制。要加強外資并購監(jiān)管，規(guī)制外商在并購糧食行業(yè)上市公司行為。
　　四、對《糧食法》基本框架的初步設想
　　1.《糧食法》立法宗旨。《糧食法》立法宗旨包括：確保國家糧食安全；建立我國與國際規(guī)則接軌的糧食法律法規(guī)，規(guī)范我國糧食經濟市場；服務三農、服務民生，保護糧食生產者、經營者和消費者的合法權益；規(guī)范政府糧食宏觀調控行為和行政監(jiān)管行為。
　　2.《糧食法》適用范圍。《糧食法》適用范圍應綜合考慮糧食生產、流通、消費和進出口貿易等整個糧食產業(yè)鏈。
　　3.《糧食法》應堅持的基本原則。《糧食法》應堅持以下基本原則：以國家糧食安全為糧食立法體系建設的最高準則；立足國內保障糧食基本自給、進出口調劑余缺；國家宏觀調控下的糧食行政首長負責制；在國家宏觀調控下充分發(fā)揮市場機制的基礎性作用；順應國內外糧食流通形勢和發(fā)展趨勢，符合國際慣例與大力扶持國內糧食產業(yè)發(fā)展相結合。
　　4.《糧食法》基本內容。設想糧食立法應包括以下內容：總則；“米袋子”行政首長負責制；兩級總量平衡；糧食宏觀調控；糧食生產；糧食收購（含進口）；糧食銷售（含出口）；糧食儲備；糧食加工和運輸；糧食質量衛(wèi)生監(jiān)管；糧食統(tǒng)計；糧食價格；糧食稅收；糧食市場；糧食預警與應急；糧食安全意識和責任；糧食消費與節(jié)約用糧；糧食行政執(zhí)法主體及管理權限；糧食產業(yè)支持；法律責任；附則。
　　五、結語
　　中國應當確立以法律來保障糧食安全的理念，把政府對糧食經濟領域的干預與管理納入到法治軌道上來，以法律來防范和控制各類糧食風險，達到確保國家糧食安全的目的。糧食立法勢