執行罰的執行難之原因探析

　　摘 要：我國當前部分立法對執行罰的數額做了限制，這種限制對于杜絕“天價滯納金”現象具有積極意義。但是，執行罰在行政管理中卻時常遭遇冷板凳，實效性發揮并不理想，導致執行罰執行難的原因在很大程度上與現行立法對執行罰的規范尚不完善有關。
　　關鍵詞：執行罰 數額 實效性 執行難 行政強制立法
　　中圖分類號:DF34 文獻標識碼:A
　　文章編號:1004-4914(2011)01-096-03
　　
　　在行政法上，執行罰作為對不履行行政法義務的行為予以強制的手段，屬于間接強制執行的范疇，其適用范圍一般為不作為義務和不可由他人代履行的作為義務，在我國稅務、海關、環保、審計以及公安行政管理領域中被廣泛運用，征收滯納金、滯報金和加處罰款為其主要表現形式。
　　一、執行罰數額受限——一個悄然而至的我國行政強制立法規定的新變化
　　在執行罰的適用過程中，針對廣受詬病的“天價滯納金”現象，學界分析認為，“天價滯納金”的產生主要源于法律對執行罰數額規定的缺失。鑒于此，2009年4月1日起生效實施的《道路交通安全違法行為處理程序規定》第五十二條第（一）項對加處罰款的數額作出了不得超出罰款數額的限制性規定，這是我國立法對執行罰的數額上限所做的首次明確。
　　雖然該規定僅是公安部發布的一個部門規章，在我國法的體系中處于相對較低的法律位階，也盡管該規定僅僅是針對公安交通行政管理領域中的加處罰款所做的具體限制，并不適用于整個執行罰制度，但在因我國當前以“天價滯納金”和“天價加處罰款”為主要表現形式的“天價執行罰”頻頻出現而引發的質疑之聲不斷高漲的今天，在國家尚未有更高層次的立法（例如法律、行政法規）對執行罰相關問題作出具體規范以前，該規定的頒行對執行罰制度的完善無疑是一次有益的補充，而其更為重要的意義則在于：公安交通行政管理領域中的“天價加處罰款”現象將由此被終結。
　　隨著時間的推進，2009年8月提請全國人大常委會審議的《行政強制法（草案第三稿）》對執行罰的數額同樣做了上限規定。
　　站在執行罰制度的歷史發展進程中，無論是駐足回首已經生效施行的《道路交通安全違法行為處理程序規定》，還是眺目展望指日可待的《行政強制法》，不難發現，由于我國立法規定的不明確而導致的“天價執行罰”橫生的狀況正在不同的行政管理領域被不同層次的立法慢慢否定，同時，現行和未來的立法正在堅持或者主張一個原則，那就是：對執行罰的數額作出了不得超過行政相對人本來應當履行的金錢給付義務的數額的限制。
　　應該承認，發生在行政強制立法規定中的這種新變化，不僅對于確定執行罰的數額、計算期限有著重要作用，尤其對于遏制以“天價滯納金”和“天價加處罰款”為代表的“天價執行罰”現象，杜絕因執行罰的數額過分背離行政相對人本來應當承擔的金錢給付義務本身而導致的執行罰難以得到實際執行的狀況具有積極意義。
　　二、執行罰在治安管理中遭遇冷板凳
　　在執行罰數額受限后，帶著對“執行罰在我國行政管理中的適用狀況”這一問題的思考，筆者以其中的“加處罰款制度在治安管理中的適用現狀”為研究的基點，對某省部分區縣公安機關的治安管理部門和法制科（室）進行了調研。通過調研筆者發現，加處罰款在治安管理中鮮被運用，治安罰款的實際執行情況不容樂觀。
　　（一）治安管理中的執行罰規定
　　《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條規定：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；（二）根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請人民法院強制執行。”類似規定在《公安機關辦理行政案件程序規定》也有體現。盡管人們在理解上述兩個法律條文中的“項”與“項”之間的關系時，彼此之間究竟是并列關系還是遞進關系還存在認識上的重大分歧，但對其中的“每日按罰款數額的百分之三加處罰款”所具有的能夠強制行政相對人盡快履行罰款繳納義務的功效卻是一致認同的。
　　加處罰款作為執行罰的主要表現形式之一，是針對拒不履行罰款繳納義務的行政相對人采用的一種行政強制執行措施，其適用的前提是先前罰款繳納義務的存在以及行政相對人對該義務的不履行。
　　（二）公安機關對治安違法行為裁決罰款所要考慮的因素
　　眾所周知，罰款作為行政處罰的一個法定種類，屬于財產罰的范疇。在治安罰款的設定上，經統計，《中華人民共和國治安管理處罰法》設定的條（款、項）共計一百二十七項，直接適用“單處罰款”和“行政拘留可以選擇罰款”共計三十二項，占處罰總項的百分之二十五，此外，還有“行政拘留應當并處罰款”的規定。在對具體的治安違法行為是否作出罰款決定時，公安機關通常會考慮以下因素：
　　第一，堅持處罰法定、罰過相當等行政處罰基本原則，綜合案件的性質、情節和社會危害性等因素選擇適用相應的法律條款。
　　第二，涉及到適用“行政拘留可以并處罰款”條文時，公安機關為了確保處罰決定的實效性和權威性，事前都會考察被處罰者的經濟狀況及其自覺履行罰款繳納義務的現實可能性。對于那些經濟能力有限，同時自覺履行罰款繳納義務的現實可能性不大的行政相對人，為了避免遭遇罰款決定得不到執行的尷尬，公安機關往往會放棄“并處罰款”，而只適用“行政拘留”。這種在處罰種類上的有意識的選擇既回避了罰款決定在執行時可能遭遇到的執行難問題，同時也符合法律的規定，可謂達到了執法的合法性與執法的實效性之間的雙贏。
　　第三，涉及到適用“單處罰款”或者“行政拘留應當并處罰款”條文時，由于此時的罰款成了針對某一具體治安違法行為所能作出的唯一或者必須適用的處罰種類，罰款決定由行政相對人自覺履行的狀況又如何呢？
　　在調查中，筆者了解到，對于那些有經濟能力或者具有罰款繳納意愿的行政相對人而言，基本能夠自覺履行罰款繳納義務，但是由于經濟承受能力較差或者因內心抵觸等原因而不自覺繳納罰款的行政相對人也不在少數，當其不自覺履行罰款繳納義務時，公安機關所能采用的措施極為有限。
　　根據具體行政行為的效力原理，具體行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執行力，其中的執行力包括自力執行力和強制執行力。從治安管理現實反饋的情況來看，公安機關往往較多地關注了罰款決定的自力執行，而輕視甚而放棄了罰款的強制執行，而輕視或放棄的原因又多半是迫于對以下一些現實困難的考慮所做的無奈選擇：
　　首先，治安處罰的罰款幅度相對較小，通常為1000元以下，公安機關普遍認為：為了數額并不算大的罰款而去申請人民法院強制執行，從成本和收益的角度而言不成比例，申請人民法院強制執行缺乏適用的價值，故而不可取。
　　其次，針對不自覺履行罰款繳納義務的行政相對人采用《行政處罰法》第五十一條規定的加處罰款或者查封、扣押、變賣的方式來強迫其履行義務，從理論上講，確實能對行政相對人產生一定的心理強制，但其可行性最終卻因行政相對人的實際經濟承受能力而大打折扣。
　　正如前文所述，公安機關對行政相對人最終會作出何種處罰決定，除了國家的法律因素和案件的事實因素起著決定性的作用之外，行政相對人的經濟承受能力和繳納罰款的意愿也是應當考慮的因素。據此，針對那些沒有經濟承受能力或不愿意自覺履行罰款繳納義務的行政相對人而言，在罰款之外再對其施加其它經濟方面的強制其實也無濟于事。
　　
　　最后，在《治安管理處罰法》中，確實還存在少部分數額較高的罰款，例如對賣淫嫖娼違法行為的罰款幅度可以高達5000元。基層民警對此是這樣解釋的：對于類似違法行為，除了罰款之外，還有行政拘留、收容教育等行政處罰或者行政強制措施做保障，由于罰款在此類案件中并不是唯一可用的處罰、強制手段，所以罰款能否得到執行事實上并不顯得那么緊要和突出。
　　（三）公安機關已經裁決的治安罰款決定難以得到有效執行
　　在對治安罰款的執行情況和執行方式進行調研的過程中，治安管理部門和法制科（室）的民警普遍談到：在治安處罰中，罰款的適用率往往不高，當罰款在某一具體案件中處于可選擇適用的狀況時，由于考慮到了前文提到的相關因素，一般而言，凡是作出罰款決定的案件，行政相對人沒有一例不自覺履行罰款繳納義務的，在罰款繳納義務已被行政相對人自覺履行的前提下，《行政處罰法》針對罰款所設定的包括加處罰款在內的三種強制執行措施就失去了啟動和適用的必要性。同時，在這些案件中，大凡有能力繳納罰款或者自愿繳納罰款的行政相對人，往往在處罰決定作出之前就向公安機關表明了自己愿意被罰款的意愿，而最后對其是否作出罰款決定，關鍵取決于辦案人員對法律規定、案件事實、行政相對人經濟狀況等諸多因素的考量和權衡。從某種角度而言，有法制室民警曾這樣坦言：相對于行政拘留，對行政相對人最終決定罰款，是行政相對人的一種榮幸。此話內含的意味可謂深沉。
　　問題分析到這里，一個疑問勢必產生，面對拒不履行罰款繳納義務的行政相對人，在《行政處罰法》規定的三種法定強制執行措施都不好用甚至棄而不用的情況下，已經作出的罰款決定究竟怎樣才能得到執行呢？在尋求疑問解答的過程中，盡管筆者的調研對象存在于不同的區域，但他們的回答卻驚人的一致：“罰款決定執行不了，那就不執行了”。此時，貌似權威的行政處罰決定成為不具有任何拘束力和執行力的一紙空文。
　　綜上調查，治安罰款的執行情況可歸納為以下兩種，一是要么不罰款，沒有先前罰款決定的存在就不會有罰款的后續執行問題；二是已作出的罰款決定實在執行不了，就干脆不執行。這些有關治安罰款的執行情況，再次凸顯了我國行政管理執行難的現實困境。
　　三、我國學界對執行罰實效性的批判
　　（一）執行罰數額受限并不能徹底化解執行罰面臨的執行難困境
　　對執行罰的數額做進一步的限制，應該承認，這種限制，對于規范執行罰的數額、計算期限，尤其對于遏制以“天價滯納金”和“天價加處罰款”為代表的“天價執行罰”現象具有積極意義。但是，這種限制是否有違人們創制和運用執行罰進行行政管理的初衷？執行罰的實效性究竟如何？我國學界對此采取了批判的態度。
　　（二）我國學界對執行罰實效性的批判
　　一種觀點認為，執行罰的實效性發揮與立法預期相去甚遠，對執行罰的實效性表示出擔憂。
　　另一種觀點則認為，執行罰數額可以不受行政法義務本身數額的限制，對執行罰的實效性相對認同。
　　從理論上而言，“可反復適用性”既是執行罰區別于代執行、直接強制等行政強制執行制度的主要特征所在，也是執行罰能夠在確保不作為義務和不可由他人代履行的作為義務得以有效實現的重要作用所在。
　　楊建順教授在研究日本行政執行制度時談到：“尤其值得指出的是，由于執行罰可以反復課處，直至義務得以履行，其數額甚至可以超過罰金的數額，對于督促義務人履行義務，具有較大的威懾效果。因此，最近日本學界出現了主張在公害規制等領域積極運用執行罰這一手段的觀點。”
　　其實，作為一種可以反復適用的行政強制執行措施，執行罰的數額是否應當受到行政相對人本來應當承擔的金錢給付義務的限制？這確實是一個眾說紛紜的問題，難以一概而論。相反，當我們在頻頻指出執行罰的實效性不足，在感嘆其好看不好用時，我們不難發現，這些問題的存在與執行罰的數額是否受限其實不盡相關，導致執行罰執行難的原因在很大程度上與當前我國立法對執行罰的規范尚不完善有關。
　　四、執行罰的執行難之原因探析
　　（一）人們對執行罰制度存有的正當性疑問影響了執行罰實效性的正常發揮
　　執行罰的作用主要是通過對行政相對人科以其先前應當承擔的行政法義務以外的新的金錢給付義務，借助于由此可能產生的經濟和精神上的強制力而敦促行政相對人盡快履行義務，最終確保行政管理目的的實現。
　　筆者認為，依附于先前行政法義務而存在的執行罰的最大價值和意義在于事前對行政相對人心理可能產生的敦促和警示作用，到了執行罰決定作出后，如果行政相對人對此抱著無所謂的心態，對執行罰不予理會，同時，在法律對執行罰的執行缺乏必要措施加以保障時，已經做出的執行罰決定往往難以實現。
　　當執行罰不能產生立法預期的強制效果時，應該采用何種手段來彌補因執行罰的實效不足而導致的先前行政法義務依然得不到實現的狀況？新的手段在確保先前行政法義務履行的同時，是否也要確保執行罰這一附加義務的履行？以加處罰款為例，在加處罰款是否可以申請人民法院強制執行的問題上，理論和實務界的觀點和做法歷來不同，其中“肯定”論者認為：“作為間接執行的執行罰，必須以直接強制為保障。而且，被科以的新的金錢給付義務是否與法定義務或者具體行政行為所確定的義務一起作為直接強制的內容，有待于法律作出明確規定。”“否定”論者則主張：“加處罰款與申請法院執行同為強制執行方法，它本身不是執行內容，因此不能成為申請強制執行的內容。”
　　正反兩種觀點和做法的紛爭，反映出來的深層次問題在于：如果對執行罰申請人民法院強制執行，將會出現行政強制的強制執行問題，在法理上，人們能否運用一種強制執行手段來確保另外一種行政強制執行手段的實現？質言之，當一種強制執行手段在自身實效性發揮失靈，而需要借助于另一種手段來確保時，該種強制手段存在的正當性何在？而在執行罰自身存在的正當性尚且存有疑問時，執行罰的實效性勢必難以得到有效發揮。
　　（二）立法對執行罰程序規定的不明確導致其在適用時缺乏可操作性
　　程序正當原則是我國行政法的一項基本原則，是指行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序。執行罰作為確保行政法義務得以實現的行強制執行措施，對于行政相對人而言具有一定的侵益性，屬于侵益行政行為的范疇。根據程序正當原則，任何人在受到懲罰或其他不利處分之前，應當為之提供公正的聽證或其他聽取意見的機會，事后應當允許其尋求法律救濟，這種事前的陳述、申辯權的告知以及事后的法律救濟權的告知，于行政相對人而言是一種權利，于行政機關而言則是一種職責和義務。
　　但是，在我國當前的治安管理中，有關執行罰的告知程序通常被省略了。在對“加處罰款制度在治安管理中的適用現狀”進行的調查中，筆者注意到，在《治安處罰決定書》中，其中一項是履行方式，在涉及到罰款決定的履行方式的表述上，公安機關填寫的內容為：“罰款自接到處罰決定書之日起15以內到xx銀行去繳納。”對法律規定的拒不繳納情形“可以按罰款數額的3%加處罰款”的事項在此未做任何告知。不難理解，這種做法的理由主要在于：一方面，加處罰款只是《行政處罰法》第五十一條規定的確保罰款義務得以實現的三種強制執行方式之一，對此，公安機關可視情況選擇適用；另一方面，加處罰款的實效性在現實中發揮并不理想，加處罰款自然難以成為治安管理的理想選擇。
　　
　　筆者認為，上述做法在一定程度上說明了加處罰款這一看似理想的行政強制執行制度在具體適用中因為缺乏與之相應的適用環境而遭遇現實的擱淺；同時，也暴露出行政機關行政程序意識的不足。然而這種程序意識的不足似乎不能簡單地歸咎于行政機關，客觀地說，我國立法并沒有對執行罰的程序作出具體的規范和要求。以《行政處罰法》為例，對加處罰款的規定僅限于兩個方面，一是加處罰款的適用前提——超過15日不履行罰款繳納義務，二是加處罰款的計算比例——每逾期一日按應繳罰款數額的3%加處罰款。又如《行政強制法（草案第三稿）》也只是對滯納金和加處罰款的數額做了不得超過金錢給付義務數額的限制，至于在適用執行罰時是否需要事前告知、在何時告知、是否需要單獨制作《執行罰決定書》等問題并未作出具體規定。
　　由于立法對執行罰程序規定的不明確，在涉及到稅費事項的《行政征收決定書》以及罰款事項的《行政處罰決定書》中，行政機關時常會對有關的告知事項進行有意的省略，這種隨著稅費、罰款繳納等先前行政法義務期限屆滿不另行告知也不另行制作《執行罰決定書》的做法，一方面剝奪了行政相對人的知情權、救濟權等合法權益，與程序正當原則相悖；另一方面，由于行政相對人不了解自己拒不履行先前行政法義務的行為將要面臨何種法律評價和處理，面對各種可能將至的強制執行決定（例如征收滯納金、加處罰款）通常會不知所措，難以接受，極大影響了執行罰決定的實效性發揮。
　　在執行罰的適用中，無論是把執行罰作為告知權利義務的一項內容，表述在相應的《行政征收決定書》或《行政處罰決定書》上，還是在決定對行政相對人采用執行罰后，進而要求行政機關單獨制作并送達《執行罰決定書》，在《執行罰決定書》中載明執行罰的事由、法律依據和計算方法，并且告知法律救濟的期限和渠道，都是程序正當原則對執行罰的必然要求。其核心在于強調：執行罰作為具體行政行為，與其他具體行政行為一樣，必須符合具體行政行為在主體、權限、內容、形式以及程序等方面的合法性要件和要求。綜觀我國現行執行罰的相關法律規定，對加處罰款的程序規定語焉不詳，在法律規定缺失的前提下，執行罰從何開始計算？在復議、訴訟期間應否計算等問題的出現就在所難免，而在非訴執行中，執行罰是否可以一并申請法院強制執行？如果可以，法院對執行罰部分將如何進行司法審查等問題又將接踵而至。現行與執行罰相關的法律法規和規章以及《行政強制法（草案第三稿）》對執行罰的規定重在實體問題的規范，程序性的規定則鮮有提及，這不能不說是執行罰現有法律規定的不足，必須在未來的行政強制立法工作中引起重視。
　　綜上所述，執行罰的數額受限對于保障行政相對人合法權益，規范行政強制權的設定和運用，監督行政機關依法行政具有積極意義，但是立法對包括加處罰款在內的所有關于執行罰的規定卻不應當僅僅止于數額的限制，還應當對執行罰作用發揮失靈情況下的相應替代措施的選擇、程序的具體設計等問題作出進一步規定。立法對這些問題規定的不明確甚至缺失，將難以真正解決執行罰面臨的執行難問題。
　　[本文為2009年四川省教育廳課題《從“天價滯納金”受限談執行罰的立法完善》階段性研究成果，課題編號：09SB034。]
　　
　　參考文獻：
　　1.胡建淼主編.行政強制法律制度.法律