對完善我國金融機構反洗錢制度的若干建議

　　摘 要：金融機構開展反洗錢工作的相關制度的建立，標志著我國金融機構反洗錢制度框架初步形成。文章認為我國金融機構仍需繼續加強反洗錢法制建設，統一金融機構預防洗錢制度，建立完善與金融機構反洗錢制度相銜接的社會反洗錢體系。
　　關鍵詞：金融機構 反洗錢 建議
　　中圖分類號：F832.5 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）01-205-02
　　
　　2003年初，中國人民銀行連續頒布和實施了《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》以及《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》（以下簡稱“一規定兩辦法”），明確了金融機構開展反洗錢工作的相關制度，標志著我國金融機構反洗錢制度框架初步形成。但與國際反洗錢制度相比，我國金融機構反洗錢制度仍需從以下幾個方面加以健全和完善。
　　一、繼續加強反洗錢法制建設
　　目前，我國重懲罰洗錢的刑事立法，輕預防洗錢的立法，缺乏一部統一的反洗錢法律。《刑法》、《現金管理暫行條例》和《個人存款賬戶實名制規定》分別以法律和行政法規的形式涉及到反洗錢的內容，但其中的一些規定只是與預防洗錢有關聯或有影響，而不是專門針對或直接針對預防洗錢而設定的。人民銀行發布的“一規定兩辦法”，性質上屬于行政規章，還不屬于法律、法規范疇，層次較低，效力不高。國內立法至今尚未對洗錢進行法律規范，并且對洗錢交易甄別標準、大額和可疑支付交易報告及金融機構反洗錢義務等做出系統的法律規范，這給正確界定洗錢、金融監管部門開展反洗錢監管、制定反洗錢措施以及金融機構和客戶配合反洗錢工作均帶來不便，不利于我國法律制度進一步與國際接軌并為國際反洗錢的司法合作奠定法律基礎，無助于吸引外資和金融改革的健康發展。因此，應盡快制定單行統一的《反洗錢法》，建立以《反洗錢法》為核心，以刑法、行政法規、行政規章為補充的多層次、完善的反洗錢法律法規體系。《反洗錢法》應當覆蓋銀行、投資、證券、保險等不同的金融領域和從事金融業務的各類主體以及所有的商業主體、中介組織及個人。
　　另外，要修改完善懲治洗錢犯罪的刑事立法。一是《刑法》要擴大洗錢罪對象范圍，即洗錢罪的上游犯罪不僅包括毒品犯罪、黑社會性質的犯罪、走私犯罪和恐怖活動犯罪等四種，還應包括貪污賄賂、逃稅、詐騙、侵占國有資產等犯罪，以符合國際反洗錢刑事法律要求。二是泄露反洗錢有關報告信息的行為應當定罪。金融機構上報給金融監管的大額和可疑交易報告的信息是金融監管部門和公安司法部門獲得和分析洗錢的重要線索，如果泄露會給反洗錢案件的調查和偵破造成難以估量的損失，同時將動搖客戶對金融機構的信心。因此，對泄露反洗錢的有關報告信息的行為應當在《刑法》上定為犯罪。
　　二、統一金融機構預防洗錢制度
　　我國金融監管部門應統籌安排金融機構反洗錢規章制度。從適用范圍看，《金融機構反洗錢規定》只適用于中國人民銀行批準設立的金融機構，沒有包括保險和證券、基金管理公司。因此，保監會和證監會應在《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》以及《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》頒布的基礎上，盡快分別制定關于保險機構、證券機構反洗錢的規定，預防和制止不法分子利用保險機構和證券機構洗錢。
　　嚴格按照巴塞爾銀行監管委員會《關于防止犯罪分子利用銀行體系洗錢的聲明》的要求，通過適當途徑使金融機構明確“盡職審查”的真正含義?！氨M職審查”是金融機構預防洗錢行為的基礎工作?！度嗣駧糯箢~和可疑支付交易報告管理辦法》第九條要求金融機構對存款人申請開立銀行結算賬戶時提交的開戶資料應審查其真實性，對客戶身份證件等開戶資料的真偽要做出審查。但由于各種主觀原因和客觀原因的存在，金融機構一般無法實質確定客戶的真實身份。巴塞爾銀行監管委員會《關于防止犯罪分子利用銀行體系洗錢的聲明》特別強調“銀行應當作合理的努力以確認所有請求金融機構提供服務的客戶的身份”。建議金融監管機構應據此細化商業銀行等金融機構“盡職審查”的要求，如金融機構有責任憑一般常識或采用銀行業常規鑒別方法或購買必備的鑒別儀器，通過適當的方式（如電話查詢、網絡查詢、實地走訪等）識別客戶提供的身份證件或資料的真偽，對客戶提供的資料進行盡職調查，盡量在既不加重金融機構審查客戶身份的義務，又在金融機構合理能力和范圍內有效審查客戶身份，切實預防不明身份者進行洗錢。
　　應從法律上確定在反洗錢上為客戶嚴守秘密的例外原則。按“一規定兩辦法”的規定，大額、可疑交易報告制度的實質是將金融機構的客戶交易信息（如存款數額、資金流向、交易對象等），在客戶不知悉或未經客戶同意的情況下，由金融機構報告給人民銀行和國家外匯管理部門。這與我國《商業銀行法》確定的金融機構為客戶保密原則相沖突。我國《憲法》、《商業銀行法》、《儲蓄管理條例》、《個人存款賬戶實名制規定》等法律、行政法規中規定，個人和單位存款只要是合法的，不僅其所有權受法律保護，而且金融機構還負有為儲戶保密的義務。因此，要切實預防和制止洗錢，必須從法律的層面上打破金融機構為客戶保密原則的嚴格要求。
　　切實減輕金融機構在反洗錢工作中的負擔，以便金融機構更加積極參與反洗錢工作。目前，商業銀行普遍反映實行大額交易和可疑交易報告的成本太高、負擔過重，考慮到我國金融機構工作人員反洗錢業務素質普遍不高，為減輕金融機構反洗錢工作負擔，建議借鑒國際金融界反洗錢經驗，盡快開發金融機構人民幣和外匯大額可疑交易監測系統，統一在金融機構安裝并與人民銀行和國家外匯管理局對接。同時，為激勵商業銀行積極開展反洗錢工作，建議金融監管部門建立商業銀行反洗錢效果評估制度，對反洗錢工作落實到位、反洗錢內控制度健全的商業銀行在分支機構準入、業務創新、再貸款等方面適當放寬；對積極報告可疑交易的，應仿效監察、反貪部門實行舉報有獎。
　　三、建立與金融機構反洗錢制度相銜接的社會反洗錢體系
　　從長遠看，我國要建立一整套包括金融、財政、稅務、工商、海關、外匯管理、外交、司法等諸多部門在內的預防和打擊洗錢的綜合系統，并應加強國際反洗錢合作。就金融機構反洗錢而言，目前需要解決好以下兩方面的問題。
　　一方面，應盡快進行現金管理制度改革。從實質內容上看，“一規定兩辦法”主要強調了對大額異常資金走向的監測、分析和報告，多在金融系統結算環節上做文章，尚未形成一個綜合配套的反洗錢制度系統，與國際反洗錢制度的要求還有一段距離。一般來講，犯罪分子的違法所得或犯罪收益，其初始形態往往表現為現金，犯罪分子洗錢的目的就是對其非法獲得的現金來源進行掩飾或隱瞞，因此遏制洗錢的關鍵在于切斷違法犯罪分子獲得現金來源的通道，規范現金管理，盡量不用現金或少用現金。隨著我國經濟總量的不斷擴大以及經濟貨幣化程度的不斷提高，已實施10年有余的《現金管理暫行條例》，已不適應當前經濟發展的需要。因此，應盡快修訂《現金管理暫行條例》，將自然人納入現金管理的范疇，將非銀行系統流轉的現金納入現金管理范圍。加強存取現金的管理，鼓勵單位和自然人通過轉賬結算方式劃撥資金或支付交易款項。同時，應賦予稅務部門監管現金職能，建立納稅單位的現金收支監測系統，要求有現金收入一定數額的單位，必須配備記錄現金收入和接受銀行卡付款的電子設備，自然人和單位接受大額現金到銀行存款的，應出具稅務等有關部門的收入來源證明。應按照國際慣例建立從賬戶提取現金收費制度，包括大額現金提取收費和預約制度。通過以上現金管理改革，規范單位和自然人現金收支、存取行為，在保證合理的現金需要的基礎上，限制或控制不合理的現金使用。金融機構應和稅務部門聯手防止利用現金從事洗錢活動的發生。
　　另一方面，按照《金融機構反洗錢規定》的規定，中國人民銀行和國家外匯管理局負責分析研究金融機構報送的大額和可疑交易報告，對認為涉嫌犯罪的按規定程序報送司法機關。實際上，由人民銀行或國家外匯管理局分析研究大額和可疑交易報告有一定的局限性，因為如果牽涉到本外幣的洗錢活動在同一金融機構或同業，而由人民銀行和國家外匯管理局兩個部門分開研究分析，會人為割斷洗錢活動的本來聯系。再者，洗錢活動游離于商業銀行、保險、證券市場和其他商業組織、中介組織之間，單靠人民銀行或國家外匯管理局來分析，不容易看清洗錢的本來面目。因此，建議借鑒國外經驗，建立中國反洗錢情報收集和分析中心，建立相應的數據庫，利用計算機技術，與全國銀行、其他金融機構以及各金融監管機構的數據庫聯網。中國反洗錢情報收集和分析中心的職能是分析、研究和整理金融機構及其監管部門報送的大額和可疑交易，利用計算機系統找出任何看似毫無聯系的工商企業與銀行賬戶之間的內在聯系或洗錢線索，對有犯罪嫌疑的向公安、司法部門報告。同時，應建立我國反洗錢聯席會議制度，該會議應由金融、公安、財政、稅務、工商、海關、外匯管理、外交、司法等部門負責人定期參加，統一協調、討論、研究和制定反洗錢的戰略和政策，磋商有關反洗錢工作的重大和疑難問題，形成強有力的部門分工合作的反洗錢機制。
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