淮河流域漫堤行洪保險研究

　　摘 要：淮河流域由于多變的氣候和復雜的地形因素影響，造成本流域洪澇災害頻繁，給國家和淮河兩岸人民帶來了巨大的生命財產損失。單靠防洪工程措施來控制洪水災害是不現實的，能否通過建立流域性的漫堤行洪保險制度來改變這一現狀，則是文章研究的起點。因此，在回顧、總結國內外洪水保險經驗的基礎上，從制度層面證明漫堤行洪保險可以達到投保人和保險人的效用最大化，由此提出了在淮河流域開展漫堤行洪保險是最佳選擇。
　　關鍵詞：淮河流域 洪水災害 漫堤行洪保險
　　中圖分類號：F840.64 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）01-227-03
　　
　　一、問題的提出：淮河“漫堤”洪水災害執牛耳耶？
　　淮河流域地處我國東部，位于東經111°55°～120°45°，北緯31°～36°，介于長江和黃河兩大流域之間，西起桐柏山和伏牛山，東臨黃海，南以大別山和皖山余脈、通揚運河及如皋運河南堤與長江流域毗鄰，北以黃河南堤和大汶河流域沂蒙山脈與黃河流域分界。干流東西長約700km，南北寬約400km；跨湖北、河南、安徽、江蘇、山東5省、40市（地）、163個縣（市）?；春恿饔蛎娣e小，人口密集。流域面積27萬km2，不足全國總面積的2.8％，而耕地面積近18288萬畝卻占了全國耕地面積的10％，耕地率是全國的4.5倍；人口約1.65億人（2000年），約占全國人口總數的1/8；平均人口密度為615人/km2，是全國平均人口密度的4.6倍，居各大流域人口之首{1}。
　　淮河流域處于南北氣候過渡帶，屬于北亞熱帶至暖溫帶濕潤、半濕潤季風氣候區。近代災害科學研究表明，氣候過渡帶、中緯度過渡帶、海陸相過渡帶是地球上最容易引發災害的地區，淮河流域重疊三種過渡帶，各種天氣系統相互交錯又相互影響，很容易形成洪澇災害。淮河流域的降水強度大、時間長；而且時空分布不均，差異較大。汛期降水量占年降水量的70％；南部與北部年平均雨量相差400～500mm；多雨年與少雨年的年降雨量相差5倍{2}。由于復雜的氣候因素影響，造成本流域洪澇災害頻繁，“大雨大災，小雨小災，無雨旱災”。再加上淮河流域三面山丘環繞，支流眾多，整個河系呈扇形羽狀不對稱分布，每降暴雨，眾多支流很快將廣大地區內的地表水匯入淮河主干道，勢必造成巨大壓力。同時，又由于較大落差，中下游地勢平緩，河道狹窄彎道多，洪水下泄十分緩慢，極易造成嚴重內澇。歷史上黃河曾多次侵淮，——黃河泥沙淤積了干支流河道，改變了地形地貌，堵塞了入?？?，從而更加重了淮河流域的洪澇災害，決定了該地區防洪任務是長期的、艱巨的、復雜的{3}。
　　由于黃河奪淮的禍根難于短期內徹底消除，加上不利的氣候和地形因素，流域內洪澇災害時有發生（見表1）。
　　可以看出，從1949年至2000年的52年中，淮河流域每年遭受洪澇災害成災面積在2000萬ｈｍ2以上的年份有26年，占統計年數的50％；年平均成災面積在3000萬ｈｍ2、4000萬ｈｍ2、5000萬ｈｍ2以上的年份分別為14年、10年和6年，分別占統計年數的26.9％、19.2％和11.5％；年成災面積超過6000萬ｈｍ2的有1954年、1956年、1963年和1991年，平均每13年出現一次。52年的年平均成災面積達2379.5萬畝，平均成災率（成災面積與同期耕地面積的比）超過12％。
　　分析1949—2000年不同時期年平均成災率和年最大水災成災率，見圖1和圖2。從圖中可見，1949—2000年中60年代的成災率最高，達15.5％，其次為1949—1960年，為13.7％，70年代的成災率最低，為8.9％。全流域成災率最高的年份為1963年，達50.3％。流域內四省的水災成災率以安徽省最高，1949—2000年的平均成災率達15.3％，其中60年代的成災率達19.8％，1963年達80％；其次為江蘇省，1949—2000年的平均成災率達13.1％。由此可見，淮河流域的洪澇災害仍很嚴重。
　　二、另辟蹊徑：漫堤行洪保險是工程防洪措施局限性的要求
　　20世紀的防洪減災是以控制洪水為主要目標進行的大規模的防洪工程體系建設。在長期的防洪實踐中，人們逐漸認識到洪水是一種自然現象，完全消除洪災的防洪目標是不現實的，而只能把洪水風險削減到適當的水平。正是由于這些觀念上的重大改變，導致了世界各國防洪對策的改變。由“洪水控制”向“洪水管理”的轉變成為許多國家防洪減災戰略轉移的重要標志。其特點是綜合運用工程、法律、行政、經濟、技術、教育等手段，建立防洪的工程性措施和非工程性措施密切結合的防御體系，以達到最大程度的減少經濟損失，促進經濟可持續發展的目的。防洪非工程措施是指通過法令、政策、行政管理和經濟手段及防洪工程措施以外的其他技術手段，盡可能減少洪水所造成的損失，如：洪泛區管理和洪水預警系統、洪水保險和救災計劃等{5}。防洪的非工程措施在美國等西方發達國家已得到充分的重視和廣泛地實施，現已為越來越多的國家所采用。
　　而我國與發達國家在防洪體系中仍存在著差距，具體可以從表2中看出。
　　實踐證明，無論從經濟、財務的合理性分析，還是從技術上分析，單純依靠工程措施來達到完全控制洪水災害的目的是不現實的。淮河流域主要行蓄滯洪區共計有28處，總行蓄洪面積3903.6km2，區內有耕地343.4萬hm2，人口165萬{6}，防洪安全難以單靠工程措施解決。據統計，從1950年到2000年，50年治淮資金總投入共計924億元，其中河南省191億元，安徽省149億元，江蘇省384億元，山東省200億元{7}。防洪工程的標準逐年提高，但洪水災害損失并沒有隨之降低，反而有逐年增加的趨勢。
　　據規劃計劃專家的研究，防洪工程的投資效益并不是投資越多，效益越高。一般而言，防洪工程建設按5～20年一遇的標準，年平均效益增幅顯著。按20～50年一遇的標準，則效益增幅減緩。大于50年一遇的標準，投資效益明顯下降。相比之下，非工程措施在投資初期，增效并不十分顯著，但隨著投入的加大，減災增效明顯提高（見圖3）。70年代之前，淮河流域的非工程措施由于投資少，效益很低。80年代后，特別是90年代以后，隨著國家投入的加大，非工程措施的效益逐年提高。據經濟學家和業務專家統計分析，非工程措施的產出比一般為1∶4，即投入1元，可產出4元的效益，有些非工程措施的產出比可高達1∶40，甚至更高{7}。
　　另外，單一的工程措施還會造成一種虛假的安全感，這無疑將刺激一些地區的不合理開發，造成洪泛區和分蓄洪區的人口激增，經濟無序發展，洪災損失急劇上升。社會生態學家研究還表明，工程措施還會對社會、生態環境等帶來諸多負面影響{8}。
　　國內外實踐表明，把洪水保險和洪泛區管理結合在一起，可以有效地控制洪泛區的經濟發展和降低洪災損失，如果單純限制洪泛區發展，實施起來阻力較大。因此，只有工程措施與非工程措施有機地結合，才能構成淮河流域完整的防洪體系，才能取得最佳的防洪效果。
　　近年來，我國已提出把非工程措施作為整個防洪體系的重要組成部分?！端ā穼Ψ姥础⒎篮楹秃榉簠^開發所采取的相應管理措施作了規定。1998年1月1日實行的《中華人民共和國防洪法》中規定：“編制防洪規劃，應當遵循確保重點、兼顧一般及防汛抗旱相結合、工程措施與非工程措施相結合的原則。”國務院1998年4月批準發布的《中華人民共和國減災規劃(1998～2010年)》提出：“減災工作的主要任務是：按照國民經濟和社會發展總任務、總方針，圍繞國民經濟和社會發展總體規劃，加速減災的工程和非工程建設，完善減災運行機制，提高我國減災工作整體水平，推行減災事業的全面發展?！薄敖暮ΡｋU機制，鼓勵企業、個人參加災害保險，增強社會對災害的承受能力”，“充分發揮保險對災害損失的補償作用”。工程措施與非工程措施相結合是符合我國國情和國力的一項長期的戰略方針，也是21世紀內解決淮河流域防洪安全最現實、最可行的措施。
　　
　　三、淮河流域漫堤行洪保險分析：防洪體系的制度創新
　　自1980年我國恢復保險業以來，在財產保險中把洪水保險作為各種自然災害保險中的一項，即在企業和家庭財產保險條款中規定：對洪水、海嘯、冰凌、暴雨、泥石流、冰雹、雪災等自然災害造成的損失，保險公司有賠償責任。但由于洪災往往涉及的范圍大，投保戶集中受災，保險公司的賠付壓力巨大。
　　在1991年淮河流域特大水災中，江蘇省遭受的直接經濟損失高達233.53億元，但保險賠款只有8.62億元，盡管賠款只占到總損失的3.69%，卻使江蘇人保公司年度虧損6.8億元，需用3~4年才能將其消化。福建、浙江、上海等地的企財險洪水賠款占總賠款的比例已超過50%，不少地方保險公司的總準備金已出現赤字{9}。洪水災害給保險經營帶來了嚴重威脅。
　　由于對洪災損失賠付不堪重負，1996年6月人民銀行對洪水災害保險作了一定的調整。批準將洪水、颶風、風暴潮災害等巨災責任從財產保險基本險中剔除，只在財產保險綜合險中存在。這種洪水保險的主要特點是：（1）綜合險的保險費率與具體地區的洪水風險不掛鉤，沒有根據洪水災害本身特點同其它自然災害區別對待，采用的是“一攬子”綜合性條款，且其保險費率的制定是以火災風險為基礎的；（2）投保完全靠自愿；（3）只承擔純自然狀態下的洪水保險，結果是把分蓄洪區的洪水保險問題排斥在外；（4）理賠主要靠社會風險原則下自身積累的資金，巨災賠償能力有限。
　　1.加強洪水保險