《巴塞爾協議III》:開啟銀行業監管的新紀元?

摘要：2010年9月12日，巴塞爾銀行監管委員會公布了新的全球監管改革方案，即《巴塞爾協議III》。作為對本次金融危機反思的產物，《巴塞爾協議III》引起了眾多的關注。本文介紹了《巴塞爾協議III》的核心內容，對協議的實施效果進行分析評價，并闡述了其對于我國銀行監管的啟示。

關鍵詞：《巴塞爾協議III》；金融危機；銀行監管

Abstract：On 12th Sep. 2010，the BCBS has published a new set of global banking supervision reform which is called Basel III. As the outcome of the rethinking of this financial crisis，Basel III has given rise to a wide public concern. This article contains core issues in Basel III and analyzes effects. Finally，the enlightenment to Chinese banking supervision is discussed.

Key Words：Basel III， financial crisis， banking supervision

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A文章編號：1674-2265（2011）03-0012-04

2010年9月12日，由包括中國在內的27個國家的銀行業監管部門和央行代表組成的巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）召開會議，通過了全球銀行業監管改革方案即《增強銀行業抗風險能力》和《流動性風險計量、標準與監測的國際框架》兩項文件，按照習慣稱其為《巴塞爾協議III》，時距《新資本協議》即《巴塞爾協議II》公布定稿的2004年也只過去了6年多的時間。提出以資本充足率、監管部門監督檢查和市場紀律為三大支柱的《巴塞爾協議II》在實施后不久，由美國次貸危機引發的全球金融危機，用事實再一次證明，商業銀行在危機中不僅沒有起到緩沖風險和穩定局面的作用，反而傳遞、加速、放大了風險，造成全球經濟的重大損失。嚴重的金融危機再次提醒各國加強銀行監管、防范風險的重要性，正是在各國著力應對危機的背景下，巴塞爾銀行監管委員會就監管實踐進行反思，出臺《巴塞爾協議III》。從2008年雷曼兄弟倒閉、金融危機全面爆發到新的監管協議出臺，其間僅歷時兩年。對比之前動輒十余年的協議出臺進程，此次各成員國愿意在短時間內協同合作，達成一份高標準的監管協議，可以看出各國預防金融危機重演的決心。

一、《巴塞爾協議III》的核心內容

根據公布的細節，《巴塞爾協議III》主要有以下幾項內容：

（一）最低資本金比率

一級資本金必須主要由普通股和留存收益構成，下限由4%上調至6%，根據協議安排，過渡期限為2013年升至4.5%，2014年為5.5%，到2015年達到6%，對于非股份制銀行將建立合理的標準確保其資產質量，不再符合一級資本金要求的金融工具將自2013年始以每年10%的速度退出。僅由普通股構成的核心資本充足率下限水平將自目前的2%提高至4.5%，過渡期限為2013年升至3.5%，2014年升至4%，2015年達到4.5%。巴塞爾委員會還首次提出了2.5%的資本留存緩沖（Capital Conservation Buffer）要求，由扣除遞延稅及其他項目后的普通股權益組成，目的在于確保銀行在危機時持有用于“吸收”損失的緩沖資金，資本留存緩沖的規定將于2016年1月啟用，到2019年1月完全生效。協議規定銀行緩沖資本在危機中可適當減少，但若接近于零，則銀行派息、回購股票和發放獎金等行為將受到監管部門的嚴格限制。以上各項規定將使得各國銀行到2019年時最低核心資本金比率達到7%，最低一級資本金比率達到8.5%。

（二）反周期超額資本緩沖（Counter-cyclical Buffer）

根據協議，監管部門可以通過對經濟周期的判斷和對單個銀行運營情況的評估來要求商業銀行在經濟上行期即信貸擴張時期計提超額資本，這樣既能防止信貸過度增長又能使銀行在經濟下行期有較充足的資本金用于緩沖風險、彌補損失，以此保證周期內信貸供給和銀行經營的穩定。反周期超額資本的計提比率為普通股和其他能完全“吸收”損失的資本的0-2.5%，由各國根據自身具體情況執行。反周期資本緩沖要求銀行在信貸充足的時期能夠居安思危，其作為資本留存緩沖的延伸，僅在信貸增速過快并可能導致系統性風險積累的情況下才會實施。然而《巴塞爾協議III》并未就該項規定的細節進行明確，巴塞爾委員會表示將會與各國監管部門協商以確定具體實施條件。

（三）流動性覆蓋率（LCR）和凈穩定資金比率（NSFR）

《巴塞爾協議III》除了加強對資本充足率的監管，還將流動性管理納入監管的目標體系內。巴塞爾銀行監管委員會在新協議中制定了兩個監管目標，其一是為提高機構抵御短期流動性風險的能力，確保機構有充足的高質量的流動資產來度過持續一個月的高壓環境；另一個目標是提高銀行機構在長期內抵御流動性風險的能力。用于衡量這兩個監管目標的新指標就是流動性覆蓋率和凈穩定資金比率。流動性覆蓋率著眼于短期，要求在巴塞爾委員會提出的一系列諸如公共信用評級大幅下降、存款部分流失、無擔保融資渠道干涸等情形下銀行能夠堅持運營至少一個月。對于確保這一目標實現的優質流動性資產，委員會也做了相關規定，即具有央行工具抵押品的資格、不應用于對沖交易頭寸、不應用于抵押或結構性交易中的信用增級、應當明確僅用于應急資金。另一個指標——凈穩定資金比率強調資金來源的穩定性，要求銀行一年以內可用的穩定資金來源于銀行資本、期限在一年以上的優先股、實際期限在一年以上的負債及在壓力情形下保持穩定的存款，且還要求可用的穩定資金量要大于需要的穩定資金量，通過這一指標可以反映銀行資產和負債的匹配程度。但是這兩項指標的引入仍需經歷較長時間，流動性覆蓋率的觀察期自2011年始，預計將于2015年正式引入，而凈穩定資金比率要到2018年才會確定最低標準。

（四）杠桿率要求

眾所周知，過高的杠桿率是銀行經營產生隱患和引發危機的主要因素，而在高杠桿率的情況下，許多銀行仍能在報表中保持符合監管要求的資本充足率水平，這使銀行所面臨的風險更加隱蔽，監管更加困難。本次金融危機已經暴露了以往對銀行高杠桿率監管不足的缺陷，所以《巴塞爾協議III》提出引入杠桿比率監管作為對資本充足率監管的補充。2010年7月，各國央行行長和監管機構主管集團曾經同意對3%的一級杠桿率在同一時期進行平行測試，但是預計要到2017年才能基于測試結果進行最終的調整，最快要到2018年年初才會進入新協議的第一支柱部分。

（五）其他內容

除了上述內容要求外，《巴塞爾協議III》還規定了更加嚴格的高風險資產風險加權計算方法，將銀行表外資產和資產證券化產品按照一定的系數換算為等價信貸產品，這樣有利于防止銀行將大量高風險資產轉移到表外以逃脫監管。

另外，《巴塞爾協議III》還首次提出了“系統重要性銀行”這一概念，巴塞爾委員會表示系統重要性銀行的各項監管指標應該高于以上公布的標準，以此確保其抗風險能力，保證大銀行在系統動蕩時不會造成更加嚴重的影響。這一概念的提出反映了實踐中對大銀行和中小銀行實行有區別監管的趨勢，對影響范圍廣、可能造成系統性風險的銀行應該施行更加嚴格的監管措施，制定更高的監管標準，這不僅有利于大銀行的安全運營，維護金融和經濟環境的穩定，而且還有利于中小銀行的發展。

二、基于《巴塞爾協議III》內容的分析評價

（一）新協議的實施不會帶來短期劇烈影響

與之前的全球監管協議相比，《巴塞爾協議III》顯然更注重銀行資本的質量和抗周期性風險的能力，這也正是《巴塞爾協議Ⅱ》所欠缺的方面。新協議制定過程中每有動向都會引來諸多關注和討論，其中最引人注目的當屬對資本金范圍的嚴格界定和較高的資本金比率下限。據估計，就最低資本金比率下限提高這一項要求來講，全球銀行業可能需要在未來的幾年內籌集數千億美元符合監管條件的資本。許多國家擔心如此高的資本金比率會對國內經濟產生不利影響，尤其是歐洲國家，一些大型銀行在金融危機陰影還未完全消退和歐洲債務危機蔓延的背景下還要在監管框架下承受巨大的融資壓力，并且可能要做到符合更高標準的監管要求，可以想見其困難。此外，對于那些中小銀行在金融機構中所占比例較大的國家來講，新的監管協議也會產生一定副作用，大量中小銀行籌集資本以滿足監管要求可能會導致其經營遭遇困境，從而引起經濟波動。因此有觀點表示該協議有可能會降低銀行的信貸能力，從而影響經濟復蘇和增長的進程。然而還要看到，巴塞爾委員會為《巴塞爾協議III》在各國的實施制定了較為寬裕的過渡期安排，而且各國在逆周期超額資本緩沖、流動性監管、杠桿率要求等方面還沒有最終達成確定意見，變數仍然存在，所以總的來看，新協議應該不會對一國經濟和金融業產生劇烈的短期影響。

（二）新協議在實踐中是否能產生預期的效果還有待觀察

《巴塞爾協議III》反映了銀行業監管的整體趨勢，明確提出將流動性和杠桿率列為重要監管指標，也完善了表外風險計量，在理論上無疑具有積極意義，但是在各國具體落實到監管實踐中時，尚不能保證其達到預期效果。

目前在協議中達成一致并敲定細節的內容主要是資本金范圍界定和最低資本金比率，至于對流動性和杠桿率的具體監管要求最終在何時納入全球監管體系，現在還不能確定。雖然新協議在保證銀行資產質量方面有所突破，可是加強對資本金的監管并不能抑制銀行追逐高風險高收益業務，金融危機下等待政府救助的銀行中不乏具有較高資本充足率的例子。況且在發生危機時銀行的“強心劑”并非報表上顯示的資本金，而是及時足夠的流動性。這一點在現代金融危機中表現得尤為明顯。金融機構的“杠桿”通常都有隱蔽性，只要其愿意，銀行總有辦法實現高杠桿來攫取利益，大量創新的衍生金融工具在多數情況下并不起規避風險的作用，相反是被用于隱藏風險、規避監管。因此監管問題的關鍵不僅在于督促銀行積累充足優質的資本金，還在于采取措施讓銀行在經營中保持一定的流動性水平，以便在危機發生時能夠及時主動應對而不是等待政府拿納稅人的錢出手相救。

另外，巴塞爾銀行監管委員會推出的監管協議針對的是各成員國的銀行機構，此次《巴塞爾協議III》對銀行提出了遠高于以往的要求。然而應該看到，對銀行機構進行嚴格監管有可能會導致這樣一種情況：在金融市場發達的國家——也正是大多數金融危機的發端國——大量風險會由銀行機構轉移至受監管較弱的非銀行機構，這些非銀行機構同樣可以通過其金融業務將個別風險放大成為系統性風險，這不過是改變了危機的發源地而已。當然，運營狀況良好的銀行機構會對已爆發的危機蔓延起到一定的緩沖作用，但這并不意味著只要完全落實了《巴塞爾協議III》就能夠遏制金融危機再次發生。

還需要注意的一點是，新協議在制定與實施的過程中對相關利益方的妥協及“軟法”的地位也會降低其預期的監管作用。最終公布的協議不管在資本金標準、新監管內容還是過渡期安排上都與最初的要求存在差距，一個很重要的原因就是委員會對各個利益方的妥協，這種妥協必定還將貫穿于后續協議制定和實施的過程中。另外，雖然各國承諾將《巴塞爾協議III》的條款以本國法律的形式固定下來，但是在推進全球銀行業監管合作的過程中，《巴塞爾協議III》并不具備強制性的國際法效力，它只能在各國自愿遵守的基礎之上向各國監管當局提供最低標準和最佳實踐原則參考，如此各國就有更多的空間來調整落實和執行新的規定，各方力量與利益的博弈就存在更多的可能結果。

現代社會每爆發一次金融危機都會帶來無法估量的損失，其作為現代經濟規律性的產物，與經濟的發展相生相伴。二戰以后，尤其是近幾十年，人們一直試圖在危機前進行防范，但總是以危機后的反思作結。《巴塞爾協議III》就是防范與反思過程中的產物，其嚴厲性、創新性足以使這一份新出爐的協議成為全球銀行業監管的里程碑。人們對其寄予厚望，但難免又會有各種擔心和猜測，上述各項因素都可能影響到新協議在各個國家的具體實施，從而使預期的效果打折扣。所以《巴塞爾協議III》是否能夠對銀行業進行高效的監管，是否能夠有力地防范風險、控制新的金融危機發生，在未來還有待進一步觀察。

三、《巴塞爾協議III》對我國銀行業監管的啟示

從2004年開始，我國就引入了巴塞爾監管協議框架并逐步推行完善，銀監會于2008年9月到2010年2月陸續發布了兩批共12個“新資本協議”實施監管指引，期間正值金融危機爆發和巴塞爾銀行監管委員會著手修訂新的全球銀行業監管框架，故第二批7個指引在起草過程中就引入了巴塞爾協議修訂的有關內容，可以說新協議尚未正式頒布之時我國的監管部門就已做出反應。而《巴塞爾協議III》一經出臺，又有消息稱中國監管部門將在新出臺協議的基礎上提高要求，加大對本國銀行的監管力度。這就涉及到一個問題：《巴塞爾協議III》高資本充足率的監管要求是否完全適合我國銀行的現狀和未來的發展。

從《巴塞爾協議III》制定的背景和內容可以看出，這份新協議主要針對的是歐美銀行發展過度使風險變得難以防范控制的問題，其所要治理的是銀行業發展過度而產生的弊病。我國銀行業則不同，其面臨的是發展不充分的問題，若監管部門一味加強資本金監管而不注重改進其他方面，很可能會使發端于歐美的金融危機“殃及池魚”，造成中國銀行業的過度監管。根據2010年中報數據，我國各類銀行的平均資本充足率已超過11%，核心資本充足率達到9%，平均撥備覆蓋率在150%以上，這已超出《巴塞爾協議III》有關資本充足率的要求。中國現在的金融市場上沒有太多的高風險衍生金融產品，銀行的主要利潤來源于存貸款利差，與歐美銀行相比，其在資產方面可算是單純而穩健的，這也是我國銀行在全球金融危機中“一枝獨秀”的重要原因。當然，這種高資本消耗的盈利模式也容易造成壞賬率高、金融服務不到位、中間業務發展薄弱及對政府依賴性強等缺陷，因此，雖然我國銀行受到危機沖擊較小，但是這種模式并不利于國內銀行參與國際競爭和獲得長久發展。所以，在引入新協議監管框架的同時，還要依據國內具體情況推行合適的監管方法，在資本充足率已經達到要求的前提下改進其他方面的監管措施。

《巴塞爾協議III》中的逆周期資本緩沖要求是監管內容的一項創新，也正是我國監管體系所需要完善的部分，將其納入我國銀行監管框架，建立銀行資本金在周期內的動態平衡，有利于銀行經營的穩定，也能夠使銀行更主動地應對宏觀經濟環境的變化。另外，我國銀行業現有的盈利模式無法在短期內改變，而良好的資產狀況主要得益于之前的不良資產剝離而非銀行自身貸款業務的改善，所以現階段監管部門還需采取相關措施督促銀行確保信貸質量，維持好當前充足的資本水平和優良的資產狀況。

從長期來看，中國銀行業的高盈利時代很可能難以為繼，高資本消耗的信貸模式畢竟不能符合全球銀行業發展的大趨勢，中國的銀行要走出國門、在世界范圍內發展壯大，還有賴于多渠道的資金來源、多元化的銀行業務、服務意識的提高以及競爭觀念的轉變。面對未來的發展方向，我國也要做到未雨綢繆，以《巴塞爾協議III》的出臺為契機，從現在起著手為未來金融市場建立有效的監管框架，這樣才能更有力地保證銀行業和經濟環境的安全。

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（責任編輯 耿 欣）