政府主導型風險救助機制與區域金融穩定:陵縣案例

摘要：當前乃至今后一段時期，影響區域金融穩定的因素會不斷顯現，特別是因企業經營風險造成的金融風險可能性大量增加。在此形勢下，德州陵縣政府利用司法、財政等經濟調配權優勢，建立政府主導型企業風險救助機制，對確保區域金融穩定具有現實意義。

關鍵詞：風險救助；政府主導；金融穩定

Abstract：Factors affecting the regional financial stability appears from now on，especially the probability of financial risk emerging from enterprises’operational risk. Under this condition，government in Ling county of Dezhou takes use of the power in resource collocate，constructs the government-leading enterprise risk salvation mechanism，which is helpful to insure the regional financial stability.

Key Words：risk salvation，government-leading，financial stability

中圖分類號：F830文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2011）03-0058-04

一、引言

目前，我國面臨的維護金融穩定的形勢日趨復雜。在轉方式調結構進程中，個別企業不可避免地被關停并轉，可能導致信貸風險；為應對危機而大量投放的信貸資金將陸續到期，一些企業因經營風險而造成的信貸風險會不斷暴露；實施穩健的貨幣政策，將增加一些企業獲得信貸資金的難度，企業資金鏈條更加緊張。為此，王岐山副總理指出：防范化解金融風險特別是區域性和系統性風險，是我們任何時候必須牢牢守住的工作底線，要抓緊研究構建系統性和區域性金融風險防范制度。

風險是市場經濟的必然產物。政府作為經濟社會活動的組織者和管理者，在救助企業風險中應發揮“守夜人”的作用。但政府并不是包攬一切風險，必須對企業風險進行識別和分層，針對不同情況采取相應救助措施。政府對企業風險進行識別和分層，要考慮以下因素：企業信用狀況，主要包括企業納稅情況、償還貸款本息情況、履行社會責任情況；企業經營是否符合國家政策，主要包括是否符合產業政策、信貸政策、環保政策；企業總體管理水平，主要包括企業產權結構是否清晰、管理者道德水平、企業管理者素質；企業產品市場狀況，主要包括產品技術含量、市場占用率等；企業規模，主要包括資產規模、貸款規模、就業人數等；風險形成原因，主要分析企業風險是主要由內部造成的，還是外部市場變化造成的；救助效果評估。在考慮以上因素基礎上，決定是否對企業進行救助，以及如何救助。

對于那些風險形成主要是由于市場變動影響造成的，而非企業自身原因造成的，并且獲得救助后，能夠很快步入良性發展軌道的企業而言，對這類風險企業進行救助能夠獲得企業、銀行機構、經濟主管部門的一致支持，幫助企業脫離困境，重新步入正軌。因此，應當采取暫緩或減免稅收、增加貸款存量、動用財政周轉金等措施對其進行救助。

對于內外部原因相互作用形成的企業風險，內部原因主要是企業規模膨脹過快、主業不清、管理幅度過大，而非產品競爭力造成的，企業獲得救助后，也能夠迅速步入良性軌道。對這類風險企業可采取動用行政手段促使企業合并、重組，適當增貸等在內的救助措施。

而對于那些處于國家限制或明令禁止行業，又缺乏轉型能力的企業，則不應當對其進行救助，而是從失業人員安置等角度做好善后工作，維護社會穩定。

德州陵縣政府就在對風險進行識別和分層的基礎上，利用司法、財政等經濟調配權優勢，建立了政府主導型企業風險救助機制，對確保區域金融穩定具有現實意義。

二、德州陵縣政府風險企業救助機制基本框架

前幾年，德州市個別縣由于對某些集團風險處置不當，造成了區域金融生態環境惡化，許多金融機構將其列為“禁貸區”，貸款大量縮減，許多經營正常的企業也因此受到牽連，獲得銀行貸款的難度增加。德州市陵縣政府在深刻分析總結有關經驗教訓、并對風險進行識別和分析的基礎上，探索建立了政府主導型企業風險救助機制，通過對轄內203家規模以上企業進行充分調研分析，針對不同的風險狀況、風險原因及風險波及范圍和影響程度，確定了60家企業作為救助對象，做到了提前介入、超前謀劃、爭取主動，將金融風險降到最低限度，有效防止了“多米諾骨牌效應”，確保了區域金融穩定。

（一）企業預警機制框架

1. 建立高效運轉的組織領導體系。縣政府成立了由縣政府主要領導同志掛帥，人行牽頭，經貿局、財政局、稅務局、電業公司、縣內金融機構等部門參加的企業風險監測預警和處置工作領導小組。辦公室設在人行，具體負責召開聯席會議，在匯總小組成員提供的監測企業經營和財務數據的基礎上進行風險評估，并將結果及時上報領導小組。

2. 構建全方位監測分析體系。一是明確監測對象。將縣內30家信貸總額在1億元及以上的重點骨干企業納入監測范圍。二是明確監測指標體系。選取了企業主營業務收入、繳納稅費變動、用電量變動、貸款變化、企業貸款使用及歸還、銀行不良貸款等10項指標。三是理順監測程序。人行將各部門每月10日前上報的監測數據匯總分析后，對發現的風險隱患，隨時向領導小組預警。領導小組及時召開會議，進一步核實信息，研究化解和處置方案。

3. 創新四項風險監測制度。一是金融機構大額貸款到期還款預報制度。要求縣域各金融機構每季末向人民銀行報送下季度將要到期的單筆金額超過500萬元的企業貸款明細，及時掌握企業資金信息。二是銀行駐廠客戶經理報告制度。對監測企業，由信貸主辦行派出駐廠客戶經理，及時了解企業的生產經營、財務結構、盈利能力的變動情況以及資金運營情況。三是企業征信系統定期查詢制度。按月通過人民銀行征信管理系統查詢30戶重點監測企業的綜合信用狀況，對企業信用風險進行早期識別、預警和控制。四是企業信貸突發事件應急制度。將企業信貸風險程度分為綠色、黃色、橙色和紅色四個等級，根據不同風險等級制定和啟動響應程序。

企業風險監測預警機制運行以來，共發布黃色預警13次，橙色預警7次，紅色預警2次，啟動企業信貸突發事件應急預案2次，成功化解了兩家企業經營風險，確保了18億元信貸資金安全和27家關聯擔保企業的正常生產經營。

（二）企業風險處置制度

1. 設立“企業續貸周轉金”制度?？h政府探索創建了金融風險化解機制，由縣財政出資5000萬元，設立“企業續貸周轉金”，為縣內企業無償提供緊急短期融資服務，幫助貸款即將到期但資金暫時不充裕的企業按時還貸，確保融資信貸安全。到目前先后動用“企業續貸周轉金”18次，幫助有關企業累計歸還貸款3.8億元，維持了企業良好信用記錄，防范和化解了因資金鏈條斷裂可能引發的信貸風險，有效維護了全縣金融穩定。

2. 抵押資產一次評估、三年循環使用制度。以縣政府文件形式明確要求，縣內企業在申請流動資金貸款時，所需抵押物經初次價值評估并辦理抵押登記后，在銀行、企業最高額抵押合同約定的期限（一般為三年）、額度內辦理融資業務可循環使用，無需逐年辦理。貸款銀行（工行）予以認可，評估機構和登記機關不再重復收取抵押物評估費和登記費。自2009年以來，已為30多家企業實行了抵押資產“一次評估、三年循環使用”，節省企業貸款成本130多萬元。

（三）被救助企業風險狀況、救助措施及效果

通過預警系統，人民銀行陵縣支行發現LY集團和DXY集團從2009年3月開始，受國內外市場變化的影響，各項監測指標出現了異常變動，用電量大量減少，生產線開工嚴重不足，多筆銀行到期貸款不能按時償還，現金流明顯不足，資金鏈有斷裂跡象，銀行信貸風險加大。陵縣支行及時向風險救助領導小組做了匯報。領導小組負責人及時組織召開領導小組會議，研究認為，這兩家企業是陵縣的骨干企業，對當地社會、財政貢獻率較高，并且具有融資余額較大、在多家銀行融資、擔保鏈復雜的特點。其中LY集團銀行貸款余額15.6億元，涉及金融機構13家，關聯擔保企業19家；DXY集團紡織公司銀行貸款余額2.3億元，涉及金融機構5家，關聯擔保企業8家。兩家企業一旦破產、倒閉，極有可能引發連鎖反應，對轄內金融機構、行業內企業、上下游企業和地方社會經濟的穩定產生不利影響，符合第一層和第二層救助標準。為此，領導小組研究出臺了一系列具體辦法，打出一套有力的“組合拳”，全力化解了企業風險，維護了地方金融穩定。

1. 一企一案，優化重組。針對LY集團經營范圍行業跨度較大、企業決策層管理經驗不足、項目資金占用過大、贏利水平不高的問題，采用“化整為零”的重組方案，將LY集團分離為LY復合肥、LFT大豆蛋白加工和LM紡織三家新的公司，新企業以資產承擔對應債務，選派行業管理經驗豐富的優秀企業家擔任負責人，實行專業經營。針對DXY集團規模較小、抗風險能力較弱的特點，采用“靠大聯強”的重組方案，由經濟實力強、產品工藝新、管理和運行效益好的大型新纖維紡織企業BD紡織公司兼并，原有公司資產債務由新公司承擔。通過對兩家企業實行兼并重組，進一步理順了經營管理體制，為企業的重新崛起和長遠發展奠定了基礎。

2. 政府協調，銀行注資。新企業組建完成后，承擔了原有的債權債務，需要保持原有的信貸規模，并重新注入一定資金，才能盡快啟動運轉。為此，縣政府及時通報企業兼并重組情況，要求有關銀行共同采取措施，幫助企業降低資金鏈風險。一是縣財政為兩家企業注入“還貸周轉金”4000萬元，幫助其按時還貸。二是在保障信貸資金安全的前提下，要求各銀行按照“不減貸、不壓貸、不起訴、不改變擔保條件”的原則，保證到期貸款100%轉貸，不搞“急剎車”。三是政府協調各家銀行，分別為兩個企業增加不低于500萬元的流動資金貸款，20天內兩家企業共4000萬元的貸款全部到位，使企業在短時間內迅速恢復了生產。

3. 扶持企業，輕裝上陣。一是降息。對兩家企業的到期貸款，各銀行加快辦理轉貸手續，利率一律降至基準利率。二是免費擔保。縣投資公司利用整合的國有資產，為兩家企業在各金融機構追加的貸款提供擔保，不收取任何費用。三是減免費用。對于企業貸款抵押，實行“資產一次評估、三年循環使用”， 評估機構和登記機關不重復收取抵押物評估費和登記費。同時要求工商、技術監督局等部門辦理企業法人和擔保等要素變更時，不收取任何費用。四是減緩交納稅費、勞動保險、水電費等。要求國稅、地稅、社保、水、電等部門，為兩家企業辦理稅費減緩交納手續，全力幫助企業減輕資金壓力。

4. 跟進監管，化解風險。新企業改制運轉后，注意加強對企業資金使用和生產經營監管，指導幫助企業合理使用資金，積極開拓市場，盡快擺脫困境、化解風險。一是設立資金專戶。企業新獲得的銀行信貸資金采用設立專戶的形式，封閉運作，專項用于生產經營，重大經營決策必須經債權銀行同意，并主動接受銀行監督。二是積極開展生產自救。引導企業根據市場狀況，調整經營策略，加強現金管理，增加經濟效益。收縮對外投資，增強變現能力，積極回籠資金，必要時通過出售部分優質資產注入現金流量，提高運轉能力。三是支持企業積極探索新技術、新材料、新工藝的開發和應用，加大“高、新、特”產品的開發力度，努力提高產品的科技含量和附加值。

5. 救助后的效果。LY集團經過重組后，企業在不到兩個月的時間內先后啟動了30萬噸復合肥和10萬噸復混肥生產線，生產能力達到了2003年以來的最高水平，呈現出良好發展勢頭。BD紡織公司對兼并后的企業進行了技術革新，由新型纖維紡紗替代了原來的棉紡織產品，市場供不應求。2010年，兩家集團公司實現工業增加值、銷售收入、凈利潤、上繳稅金分別為5.43億元、21.3億元、2.0億元、0.4億元，分別比2009年增長21.32%、18.69%、14.87%、19.86%。年末就業人數6870人，比2009年末增長11.7%。能夠按時全部償還銀行到期貸款本息，沒有一筆形成不良。各金融機構紛紛根據企業合理需求追加貸款，2010年末，銀行貸款余額7.31億元，比年初增加1.15億元，企業和金融機構步入良性循環軌道。

三、案例分析

（一）樹立了銀企共榮理念

近幾年來，陵縣政府對金融是現代經濟核心的認識不斷深化，認識到金融是經濟運行的血液，供血充足、循環通暢，可以促進增長、創造財富，金融本身也會不斷更新再造、健康發展。多投放、少風險，多指導、少命令，多服務、少干擾成為該縣經濟金融良性互動發展的最終目標和追求。這“三多三少”是政府推動發展的需求，也是金融自身發展的要求。經過幾年來的探索實踐，在金融工作上形成了“三個新”的經驗和特點：即新理念、新機制、新方式。新理念，就是以招商的理念打造金融生態環境。新機制，就是以創新的辦法破解融資瓶頸制約。新方式，就是以財政的直接參與化解金融風險。徹底擯棄了過去縱容風險企業通過破產或假破產等方式逃避銀行債務的極端做法，維護了區域金融穩定。

（二）擯棄被動處置風險的做法，多采用提前預警、及早防范的措施

企業風險預警機制的優勢，就在于政府能夠提前介入、超前謀劃、爭取主動。根據預警系統的風險提示，在調查研究的基礎上，能夠及時決定動用何種手段幫助企業渡過難關，將企業風險消滅在萌芽狀態，避免引起大的金融動蕩和社會動蕩。盡管LY集團和DXY集團的危機起因于市場風險，但試想一下，如果陵縣政府坐視其以自身之力處置危機，事態必然惡化，除不可避免地造成工人失業、擔保企業受累等一系列不良連鎖反應外，所形成的信貸風險會使多家金融機構遭受損失，各金融機構自然會壓縮在陵縣的信貸投放量。反觀陵縣政府的積極介入，使危局得到控制并步入正常，維護了當地金融生態環境的穩定。

（三）巧妙地將防范和化解企業風險與促進產業升級結合起來

陵縣政府在確定納入預警機制范圍和重點救助對象時，充分考慮了該企業是否符合國家產業政策、環保政策和信貸政策，充分考慮到了風險企業產生風險的原因、風險影響程度等因素，有效協調企業、財政部門、金融機構等之間的利益關系，實現了正向激勵：企業穩定經營，政府實現了經濟增長并獲得稅收收入；銀行信貸資金安全獲得保障并取得了信貸業務收入；企業則恢復了正常生產經營，并有了持續維持經營的動力。在處置化解兩大企業集團風險過程中，各單位、各部門做到了團結協作、互幫互助、齊心協力、行動迅速。在對兩家企業集團的救助過程中，促進了企業的升級，優化了當地的產業結構。政府出手救助這兩家企業集團，其前提一是LY集團和DXY集團資產經營規模在該縣排名前列，且符合國家相關產業政策；二是生產經營基礎較好，尚有發展潛力，有土地、設備等優質資產；三是均為該縣稅源企業，是勞動密集型企業；四是新的經營者具有較高的素質和良好的社會影響，講誠信，懂經營。救助這兩家企業，其有利因素要多于不利因素，救助措施具有可行性和可操作性，救助收益遠大于救助成本。

四、幾點啟示

（一）地方政府在維護金融穩定工作中的主導地位不可替代

從企業風險預警機制的建立到企業風險的化解，涉及到政府各個部門，只有政府才能利用司法、財政、資源調配等手段組織和協調各個單位和部門統一行動。譬如，在監測指標體系設計上，就涉及財政、國土、電力、稅收、企業、環保、發改局、司法等多個部門。因此，推動建立政府主導型的企業風險預警和化解機制，是維護金融穩定的現實的、明智的選擇。

（二）基層央行在維護區域金融生態中要發揮推動作用

在企業風險救助過程中，人民銀行陵縣支行起到推動作用，使LY集團和DXY集團得到及時救助，有效制止了事態的蔓延和傳染。在人民銀行陵縣支行推動下建立的政府主導型企業風險預警和化解機制，體現了該縣支行找準了貫徹貨幣信貸政策與維護區域金融穩定的結合點，通過加強金融機構之間的協調與溝通，在維護區域金融穩定和金融生態環境建設方面形成了共識。

（三）要發揮風險化解的正向激勵機制

企業風險預警和化解機制，具有正向激勵和負向激勵兩種結果。陵縣政府化解的兩大企業集團風險就具有正向激勵作用，它可以促進當地產業升級，提升區域經濟運行質量。政府在確定救助對象上，要分清哪些風險可以控制和回避，哪些風險可以消滅在萌芽狀態，消除潛在的風險。這是確定是否進行救助，采用哪種方式進行救助，救助到什么程度的先決條件。

參考文獻：

[1]牛茜.中小企業融資困境成因分析及對策選擇[J].濟南金融，2006，（9）.

[2]范存敬.從企業救助到區域金融生態維護：昌樂個案[J].金融發展研究，2010，（3）.

（責任編輯 耿 欣）