我國教育經費區域差異及教育公平演進研究

摘要：用我國各省區教育經費總收入和總人口數據，計算１９９６到２００７年間各省區教育經費分配的變異系數、基尼系數、錫爾系數。發現：我國教育經費的區域差異由擴大變為縮小；東部地帶內的差異在總差異中占比重最大，其次是三大地帶間的差異；教育經費分配的公平性指標未突破警戒線；目前我國正處于實現教育公平目標的第三階段。結論證明了國家同期的教育政策和經濟戰略取得了成效，但要真正實現教育公平還需繼續努力。建議中央政府通過加大轉移支付力度和實施調控政策進一步促進教育公平向更高階段邁進。

關鍵詞：教育經費；區域差異；教育公平；基尼系數；錫爾系數

中圖分類號：Ｇ４０ 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（201１）０１-00１９-0６

一、引言

教育作為一種公共資源，其供給首先應該考慮的是資源分配公平與否［１］。教育資源分配的公平性是指教育資源的分配以“機會均等”為準則，保證每個參與資源分配的個體占有均等的教育資源的機會［２］。地區占有的教育資源，可以以該地區每年獲得的教育經費總收入來衡量。研究顯示，教育經費投入水平與經濟發展水平存在較高相關度［３，４］，我國各地區的經濟發展水平存在不均衡現象，東部地區相對發達，中西部地區相對落后，這導致了各地區的教育經費投入也存在不平衡性［５］。教育經費投入的不平衡決定了教育發展水平的不平衡［６］，教育公平問題隨之而來，而促進教育公平又是國家的大政方針。

１．教育財政政策對教育公平的促進作用需要證明

財政政策對教育經費區域均衡起著非常重要的作用［７］。回顧我國教育經費的籌集和管理體制，自１９４９年到１９８０年代中期，作為教育公共品的唯一供給者，中央政府提供著教育服務的財政支出，而地方政府則作為中央政府的代理人來落實教育公共品的供給，因此教育經費在地區間差別不大［８］。改革開放以來，我國在經濟發展上采取了非均衡發展的戰略，使區域經濟差異擴大，教育的發展在很大程度上是受經濟發展制約的，所以教育發展不均衡的問題在改革開放后開始加劇［９］，尤其是１９８０年代后期教育投資與教育管理權限下放給地方之后，各地方政府也向更下一級的政府轉移教育供給事權，各級地方政府財政能力的巨大差距使教育發展不均衡問題更為突出［１０］。教育公平的水平和狀況反映著整個社會的公平水平和狀況，人們對教育公平的期望程度直接反映著整個社會公平所達到的水平和程度［１１］。因此，在建設社會主義和諧社會的大背景下，中央和省級政府有必要通過某些途徑平衡地區間的教育財政，逐步縮小地區間教育發展水平的差距，以維護教育公平［１２］。義務教育方面，２００１年伴隨著農村稅費改革的完成，農村教育供給的事權開始部分移回到縣［１３］，并且從當年開始，我國政府對農村義務教育階段貧困家庭學生實行了“兩免一補”政策。２００５年底，國務院又發布了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，決定用五年的時間，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。這是以“農村”和“義務教育”為切入點，以中西部地區為突破口，以財政資金為保障而實施的解決目前城鄉之間、區域之間教育不均等的重要手段［１４］。除此之外，政府部門還出臺了許多有利于縮小區域間教育資源分布差距過大的政策［１５］。

已有研究證明，我國各地１９９４年以前教育經費的區域差異呈上升趨勢，教育不公平現象加劇［１６，１７］。１９９５年以后這種教育發展不公平的趨勢是否還在繼續，２００１年開始的義務教育階段“兩免一補”政策，２００５年開始分階段實施的農村義務教育經費保障機制改革是否抑制了區域教育投入差異的擴大，推動了教育均衡發展和促進了教育公平，將是本文探討的主要問題。

２．經濟發展戰略對教育均衡的影響有待驗證

１９９９年，隨著西部大開發戰略的實施，我國經濟非均衡發展、效率優先的戰略開始向均衡發展和社會公平邁出了步伐，２００３年中央又啟動了振興東北老工業基地戰略，２００４年提出促進中部地區崛起，并于２００６年將其寫入“十一五”規劃。有研究表明國家這一系列促進區域協調發展的政策和戰略措施在縮小區域經濟差異方面已經取得了成效［１８］，而經濟發展的區域差異是教育發展區域差異的根本原因，那么我國這些促進區域經濟均衡發展的戰略措施是否對教育均衡產生了影響，各省區教育經費投入的差異是否有縮小趨勢，也有待證明。

二、研究方法和數據來源

１．指標選取和數據來源

有不少研究成果揭示了近十多年來我國教育經費和教育公平方面的一些趨勢，它們一般以不同層次類型的教育為研究對象，如高等教育、基礎教育、職業教育等，以分項教育經費作為指標，如預算內教育經費收入、事業性經費支出、公用事業經費支出等［１９－２１］。不同類型的經費指標雖然對某些研究方向比較適合［２２］，研究各類教育對象雖然更有針對性，但是從全國教育發展水平總體差異來看，還是需要把研究對象設定在各省區教育總體和教育經費總收入上，并考慮各省區的人口數，這樣才能對全國教育經費投入均衡性有一個全面綜合的評價。

由于我國內地發布詳細的教育經費統計數據始于１９９６年，最新數據至２００７年，因此本研究的時間段限定在這１２年，地區為內地的３１個省、市、自治區。各地區教育經費總收入是由來自地方的教育經費總收入和來自中央的教育經費總收入兩者構成的，其數據來自于１９９７—２００８年《中國教育經費統計年鑒》。人口數據來源于１９９７—２００８年《中國統計年鑒》，其中除２０００年的人口數據是全國第五次人口普查時（２０００年１１月１日０時）的數據外，其余年份均是基于抽樣調查的年末總人口數。我們對重慶設市前的１９９６年數據和２０００年的人口數據作了技術處理以使口徑一致。

２．研究方法

本文用變異系數、基尼系數和錫爾系數等指標分別對我國各省區教育經費區域差異狀況進行描述和分析。

（１）變異系數

變異系數（ｃｏｅｆｆｉｃｉｅｎｔ ｏｆ ｖａｒｉａｔｉｏｎ）是標準差相對于均值的比率，度量的是相對離散程度，即差異大小。其計算公式為：

ＣＶ＝＝

其中，ＣＶ表示變異系數，Ｓ為標準差，Ｘｉ表示ｉ地區Ｘ變量的值，表示變量的平均值，ｎ表示地區數。變異系數可以用來計算截面數據的區域變異程度，而擁有時間序列截面數據則可以反映區域差異狀況的時間演變。

（２）基尼系數

基尼系數（Ｇｉｎｉ ｃｏｅｆｆｉｃｉｅｎｔ）是２０世紀初意大利經濟學家基尼根據洛倫茲曲線設計的判斷收入平等程度的指標。基尼系數現在已成為一種常用的統計分析方法，可以用于一切分配問題和均衡程度的分析。其計算公式如下：

Ｇ＝１－（Ｘ－Ｘ）（Ｙ＋Ｙ）

它的值在０－１之間，０表示完全均衡，每個個體享受個體總數分之一的資源，１表示最大程度的集中，所有資源集中在一個個體身上。通常來說，基尼系數低于０．２表示資源分配絕對平均，０．２－０．３表示比較平均，０．３－０．４表示相對合理，０．４－０．５表示資源分配差異較大，０．５－０．６表示差異很大，０．６以上表示差異絕對懸殊［２３］。通常，０．４被看作基尼系數的警戒線，表明集中程度已經很高，已達到了非均衡狀態［２４］。

（３）錫爾系數

錫爾系數（Ｔｈｅｉｌ ｉｎｄｅｘ）又稱錫爾熵，最早是由錫爾（Ｈ．Ｔｈｅｉｌ）等人于１９６７年提出，是衡量區域差異的一個重要指標，其計算公式為：

Ｔ＝ｙｌｏｇ

其中Ｔ為錫爾系數，Ｎ為地區數，ｙｉ為ｉ地區的教育經費占全國的份額，ｐｉ為ｉ個地區的人口數占全國的份額。Ｔ指標越大，就表示各地區間教育投入乃至教育發展水平差異越大，反之越小。

錫爾系數不光能反映區域間不均衡程度的大小，而且它還有一個突出的優點，即對總差異可以進行層層分解，以反映差異的構成和原因。對全國總差異錫爾系數進行一階分解，就可以將全國總體差異分解為東中西三大地帶間的差異和三大地帶內各省之間的差異，其計算公式為：

Ｔ＝Ｔ＋Ｔ＝ｙｌｏｇ＋ｙ［ｙｌｏｇ］

ＴＢＲ為三大地帶間的差異，ＴＷＲ為三大地帶內各省之間的差異，ｉ＝１，２，３，分別代表東部、中部、西部三大地帶，ｊ代表每個地帶內部的省級行政區。東部地帶有１２個省級行政區，中部地帶有９個省級行政區，西部地帶有１０個省級行政區。

三、數據計算結果及其分析討論

用各年各省級行政區人均教育經費數據計算變異系數和基尼系數，用教育經費總量數據和人口數據計算錫爾系數，它們的年序列數值如圖１－３所示。

１．全國教育經費區域均衡性評價

從基尼系數來看，１９９６年各省區人均教育經費的基尼系數值為０．２８８，屬于相對平均，隨后上升，２０００年最高，為０．３４７，差異略大，但未突破警戒線，仍屬相對合理的狀態，之后下降，到２００７年又下降到０．３以下。因此，我國教育經費的區域差異仍相對合理，且２００１年后進一步趨向于均衡和公平。

１２年的洛倫茲曲線顯示，每年曲線的凸出部位都在中點右上部，說明每年地區間相比，人均教育經費處于中低水平的省份之間差距不大，而中高水平的省份之間的差距拉開較大；不同年份曲線之間對比，變幅最大的也在上述部位，反映了每年教育經費處于中高水平的省區，年度間變幅最大，年度間變幅較小的是每年教育經費處于中低水平的省區。總之，人均教育經費處于中高水平的省區之間差距較大，年度變化幅度也大。

２．全國教育經費區域差異的時間變化及原因

１９９６－２００７年以各省區總人口為參照的教育經費水平的變異系數、基尼系數和錫爾系數均顯示：經費水平的差異程度在２０００年前呈現快速上升趨勢，２０００年達到最高，２００１年后有所下降但仍維持在高位，２００５年后下降幅度加大。可以說，我國１９８０年代后期教育投資與教育管理權限下放給地方，以及地方非均衡發展戰略帶來的影響仍能反映在１９９６年以后的教育經費投入差異上。２０００年以后，這種上升的趨勢得到控制，并于２００５年后明顯下降。其原因可能有二：一是２００１年國家采取的義務教育“兩免一補”的政策以及２００１年我國教育供給的事權開始向縣回移所起的作用，尤其是２００５年后分地區、分階段逐步實施的農村義務教育經費保障機制改革起到了重要的縮小差異的作用。統計數據顯示，我國義務教育經費支出約占總數的４５％左右，因此義務教育的經費保障措施能從宏觀上影響全國的教育經費區域差異還是可以理解的，況且這一階段，國家還對其他層類的學校采取了一系列抑制區域差異的措施。二是１９９９年開始實施的西部大開發戰略、２００３年開始實施的振興東北老工業基地政策以及２００４年提出的促進中部地區崛起等區域經濟均衡發展的戰略措施所取得的成效也在教育方面開始體現，地方經濟的發展和區域差異的縮小無疑增加了中西部地區的地方財力。在“中央地方共擔、加大財政投入”的原則下，地方經濟水平的提高也直接影響到教育，從而縮小了全國教育經費投入的區域差異，促進了教育均衡和教育公平。

３．教育經費區域差異的分解與分析

錫爾系數的優點是可以分解。可以將全國總差異分解為東部、中部、西部地帶內的差異和東中西部地帶間的差異四部分，從錫爾系數分解后的結果來看，各年中，貢獻率最大的是東部地帶內的差異，占總差異的份額在一半以上；其次是三大地帶間的差異，約占總差異的三分之一，而中部地帶內的差異和西部地帶內的差異貢獻率很小。一般來說，東部地區是發達地區，但是發達地區內部教育經費的“貧富”差距特別大，中部和西部地區相對落后，它們之間的差異特別小，即普遍“貧窮”，這一點與洛倫茲曲線揭示出的規律相同。

４．教育經費的區域差異演變與教育公平的階段劃分

１９９６年到２００７年，我國各省區人均教育經費均呈增長趨勢。增長絕對幅度最大的是北京市，從人均約７４９元增長到４６７１元，增長３９２２元，相對增長６．２４倍。增長相對幅度最大的是貴州省，從人均約７１元增長到５５０元，增長７．７１倍。全國各省區人均教育經費增長的絕對量和相對幅度如圖５所示。

雖然２０００年以后各省區教育經費投入的相對差異已經變小，但是，其絕對差異卻在擴大，１９９６年、２０００年和２００７年，人均教育經費最高和最低的省區之間分別相差６７８元、１７５６元、４１２１元。這種教育經費絕對數值差異的擴大是教育真正走向公平的前奏，而且相對差異的縮小已預示著前奏已接近尾聲。

從教育經費增長角度看教育公平，一般應經歷四個階段［２５］：第一階段是各省區教育經費的絕對差異和相對差異都較小，屬于教育發展落后的原始公平階段，１９９６年前可視為這個起點；第二階段是絕對差異和相對差異都擴大的階段，屬于教育加快發展階段，也是效率優先的階段，教育公平有所缺失，１９９６到２０００年可視為此階段如圖６；第三階段是絕對差異仍在擴大，但相對差異開始縮小，是教育發展開始成熟階段，是效率向公平轉變的階段，２００１年到２００７年屬于這一階段如圖６；第四階段，絕對差異和相對差異都開始縮小，屬于教育發展的成熟和發達階段，也是真正的教育均衡發展和教育公平目標實現的階段，這一階段目前尚未到來。

四、結論與建議

１．我國教育均衡發展政策實效得到了證明

１９９６年到２０００年，我國教育經費的區域差異承繼１９９６年以前的擴大趨勢而繼續增大，２００１年后穩定并有所下降，２００５年后明顯下降。這既與我國促進教育均衡化尤其是義務教育均衡化的措施相切合，也與我國宏觀經濟政策相吻合，不光證明了我國教育政策和經濟政策在教育均衡化方面的成效，客觀上還說明了中央財政在均衡教育投入、縮小區域教育差異方面的巨大作用。這種明顯的實效有助于增強我們的信心。下一步應繼續發揮政策作用，加大中央財政轉移支付的力度，進一步促進教育均衡發展和教育公平。

２．我國教育投入區域差異在警戒標準以內

從基尼系數來看，１９９６年以來，我國教育經費的區域差異經歷了由相對平均到差異略大，再回歸到相對平均的狀態，最大時未突破警戒線，仍屬相對合理的狀態。說明了這期間我國政府的相關教育政策和經濟政策的實施不光具有有效性、適時性，還具有預見性。今后應繼續鞏固成效，繼續關注教育經費區域分配的基尼系數，將其縮小和控制在一定的公平標準之內。

３．我國教育投入區域差異主要來自于東部地帶內差異和三大地帶間差異

我國教育經費的區域差異主要來自于東部地帶內差異，其次是三大地帶間差異，中部和西部地帶內差異在總差異中的構成比重較小。因此，要促進我國教育發展的均衡和公平，首先應控制東部地帶內差異，這更多地應該靠省級財政的投入和國家的政策措施。對于三大地帶間差異，除了政策措施外，還要依靠中央財力增加中西部地帶的投入。目前中西部地帶內差異還很小，但隨著中西部開發的推進，地帶內經濟差異會擴大，教育投入的差異也會明顯擴大，從而再現類似于東部地帶的現象，偏離教育均衡的目標。因此，中央政府需要發揮財政的預見能力和均衡作用，在中西部集中投入的基礎上再重點投入省級財政中支付能力低的省份，以防經濟加速發展過程中出現新的教育失衡和差異擴大現象。

４．教育公平進入關鍵的第三階段

目前我國各省區教育經費投入的絕對差異擴大，相對差異縮小，雖然發達的省份教育經費仍在擴大著它的優勢，但落后省份的投入也在加速。這是教育均衡發展的關鍵時期，是實現教育公平目標的第三階段。今后發達省份在達到一定的經費投入水平之后，投入增長必然趨緩，而落后地區仍會繼續快速增長，最終進入教育公平的第四階段。在這個關鍵時期，經濟落后的省份，要能認識到教育對經濟增長的貢獻，要立足長遠，加大投入，提高教育經費預算占ＧＤＰ的比重，爭取早日達到４％的目標。中央政府也要積極支持，宏觀調控，促進全國教育投入的均衡，從而實現教育公平，助推社會公平，建設和諧社會。

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Ｓｔｕｄｙ ｏｎ Ｒｅｇｉｏｎａｌ Ｖａｒｉａｔｉｏｎ ｏｆ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ Ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ ａｎｄ

Ｅｑｕｉｔｙ Ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｈｉｎａ

ＬＵ Ｘｉａｏ－ｘｕ，ＬＵ Ｙｕ－ｑｉ，ＺＨＯＵ Ｙｏｎｇ－ｂｏ，ＹＵＡＮ Ｚｏｎｇ－ｊｉｎ

Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｇｅｏｇｒａｐｈｙ Ｎａｎｊｉｎｇ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｎａｎｊｉｎｇ ２１００４６， Ｃｈｉｎａ）

Abstract: Ｃｈｉｎａ＇ｓ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｖａｒｉａｔｉｏｎ ｏｆ ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｓ ｈａｄ ｂｅｃｏｍｅ ｇｒｅａｔｅｒ ｂｅｆｏｒｅ ｉｔ ｂｅｃａｍｅ ｓｍａｌｌｅｒ ｆｒｏｍ １９９６ ｔｏ ２００７． Ｔｈｅ ｅｑｕｉｔｙ ｔａｒｇｅｔ ｉｎ ａｌｌｏｃａｔｉｎｇ ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｓ ｈａｓ ｎｏｔ ｂｒｏｋｅｎ ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ｗａｒｎｉｎｇ ｌｉｎｅ． Ｃｈｉｎａ ｉｓ ｎｏｗ ａｔ ｔｈｅ ｔｈｉｒｄ ｓｔａｇｅ ｏｆ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｅｑｕｉｔｙ． Ｉｔ ｉｓ ｐｒｏｖｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｃｏｎｃｌｕｓｉｏｎ ｔｈａｔ Ｃｈｉｎａ＇ｓ ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ｈａｖｅ ａｃｈｉｅｖｅｄ ｒｅｓｕｌｔｓ， ａｎｄ ｉｔ ｉｓ ｓｕｇｇｅｓｔｅｄ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｃｏｎｔｉｎｕｅｓ ｔｏ ｔａｋｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｅｑｕｉｔｙ ｉｎ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｔｏ ａ ｈｉｇｈｅｒ ｌｅｖｅｌ．

Key words: ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ； ｒｅｇｉｏｎａｌ ｖａｒｉａｔｉｏｎ； ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｅｑｕｉｔｙ； Ｇｉｎｉ ｃｏｅｆｆｉｃｉｅｎｔ； Ｔｈｅｉｌ ｉｎｄｅｘ