美國金融消費者保護改革的最新動向及啟示

2010年7月21日，美國總統奧巴馬正式簽署了《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》（以下簡稱《華爾街改革法》），并使其生效成為法律。《華爾街改革法》主要從七大方面對美國金融體系進行了詳細的規范，通過一系列詳細的規定來切實加強對金融消費者的保護，要求設立新的消費者金融保護署，并賦予其監督、檢查和執行權等一系列權力，專門對提供金融商品或服務的金融機構等服務實體進行監管，以對金融消費者提供更為全面的監管保護。

《華爾街改革法》關于消費者金融保護的主要內容

設立新的消費者金融保護署

消費者金融保護署的基本情況。《華爾街改革法》在美聯儲之下創設了一個新的聯邦機構——消費者金融保護署，監管參保儲蓄存款機構、金融公司、抵押貸款人以及一系列非傳統的金融服務實體提供的金融商品或者服務。雖然消費者金融保護署是美聯儲轄下的一個署，但是《華爾街改革法》明確禁止美聯儲干涉消費者金融保護署的檢查或執法行動、聘任及解聘雇員或高級官員、合并或重組等事務。《華爾街改革法》還對消費者金融保護署的組織結構進行了明確規定。根據規定，消費者金融保護署設置主任和副主任職位。其中，主任由參議院推薦和同意并經總統任命，全面負責消費者金融保護署的工作，任期5年。副主任由主任任命。基于監管需要，主任可以聘請律師、監管分析師、經濟學家、統計學家等作為雇員。

消費者金融保護署的主要功能。消費者金融保護署有權制定日常運作和行政管理方面的政策措施。其主要的功能集中在研究、社區事務、收集和追蹤投訴等方面。

賦予消費者金融保護署一系列權力

監督、檢查和執行權。《華爾街改革法》將原本分散于聯邦銀行監管機構和聯邦貿易委員會之間對消費者保護進行監管和執行的權力與能力統一到消費者金融保護署。同時，還額外授予消費者金融保護署對非銀行機構提供的消費金融商品和服務（包括抵押貸款貸款人、抵押貸款經紀人、其他沒有被聯邦直接監管或檢查的消費金融商品和服務的提供者）進行檢查和執行的權力。

規則制定權。《華爾街改革法》規定消費者金融保護署在現行的聯邦消費者法等領域享有廣泛的規則制定權。同時，消費者金融保護署需要同其他聯邦銀行監管機構、其他聯邦機構和州監管機構進行協調，以確保在消費者金融商品和服務方面監管規則的一致性。根據規定，聯邦銀行業監管機構無權阻止消費者金融保護署推行的監管措施，但金融穩定監督委員會有權通過2/3的多數同意票將消費者金融保護署的監管措施予以廢除。

查視權。《華爾街改革法》修改了《國民銀行法》和《房屋所有人貸款法》的相關規定，廢除了原本對州首席檢察官的執行權進行限制的規定。這樣一來，州首席檢察官有權依據州法律向國民銀行或聯邦儲蓄機構簽發傳票。

執法權。對于總資產在100億美元以上的金融機構的消費者金融保護事宜，《華爾街改革法》將銀行監管機構降為監管支持者角色。同時，州首席檢察官還可以依據《消費者金融保護法》或消費者金融保護署監管規定對第三方采取法律行動。但是，對于國民銀行和聯邦儲蓄機構，州首席檢察官只能依據消費者金融保護署的監管規定采取法律行動。州監管機構可以依據《消費者金融保護法》或消費者金融保護署監管規定對國民銀行和聯邦儲蓄機構之外的機構在州內的牌照、營業許可或經營活動等采取法律行動。但在采取法律行動之前，州首席檢察官和州監管機構要向消費者金融保護署提交書面通知和投訴的副本。

強化信息披露制度以保障消費者的信息獲取權

重點關注經紀商的信托責任和信息披露義務。根據《華爾街改革法》的規定，證券交易委員會需要進行一項為期6個月的研究，探討是否需要對向零售客戶提供個人投資建議的經紀商強制規定信托責任，并向國會報告。研究的內容應包括：現有的經紀商審慎規則的執行效果、有關經紀商審慎規則與投資顧問審慎規則之間的差異等。此后，依照法律權限公布有關條例，調整經紀商與投資顧問審慎規則方面的差異和重疊部分，協調有關對經紀商和投資顧問的強制措施，要求其在經營時必須考慮投資者的最大利益等。

強化消費者的信息獲取權。根據規定，在收到消費者的請求后，消費者金融保護署的監管對象必須將其控制或者擁有的消費者可以獲得的金融商品或服務的相關信息提供給消費者。但是消費者金融保護署的監管對象可以不向消費者提供私有的或者私有的保密信息。例如，信用評分的產生模型、風險預警系統或者基于監測或預防欺詐或者洗錢的目的收集獲得的信息等。

限制借記卡信息交換手續費

為提倡通過使用借記卡支付來降低消費者的交易成本，《華爾街改革法》要求美聯儲推行一項監管措施來界定經允許的發卡行可以獲得或需要支付的借記卡信息交換手續費，同時建立一項標準來核定借記卡信息交換手續費與發卡行實際發生的交易成本比率是否合理和成比例。在決定合理費用的構成時，美聯儲還需要考慮包含發卡行為防止借記卡交易中的欺詐行為而產生的成本，以及發卡行遵守美聯儲建立的與欺詐相關的標準。

與此同時，《華爾街改革法》還規定了幾種例外情形可以不受借記卡信息交換手續費限制的監管規則。此外，《華爾街改革法》還強調對銀行卡的網絡實踐進行監管。

強化法律糾紛的法律制裁力度

對早期糾紛強制仲裁制度進行研究。消費者金融保護署必須對在提供消費金融商品或服務時使用的早期糾紛強制仲裁進行研究，并向國會提交相關的研究報告。任何與早期糾紛強制仲裁相關的規則制度必須與研究結果保持一致性，如不，則需要在監管規則生效后的180天內爭取達成一致協議。同時，為保證范圍的一致性，《華爾街改革法》還對金融商品或服務進行了界定。

設立投資者咨詢委員會和建立專項的投資者保護基金。《華爾街改革法》規定，在證券交易委員會內設立投資者咨詢委員會，負責規定涉及管制措施的優先次序、保護投資者、促進投資者信心與市場公正的法律建議等事項，并可就相關內容與證券交易委員會進行商議。

同時，證券交易委員會被授權建立一項投資者保護基金。證券交易委員會可以用此項基金補償舉報人或資助監查活動。法案還允許證券交易委員會利用罰款來補充上述賠償基金，以便不論是否從違法者處獲得追繳款項，證券交易委員會均可向證券交易不法行為的受害者支付賠償金。

加大對金融欺詐的法律制裁力度。按照《華爾街改革法》的規定，美國刑事政策制定委員會必須檢討關于證券欺詐、金融機構的欺詐、聯邦相關的抵押貸款以及其他類似的法律條款的量刑指引和政策聲明，如果合適，修訂聯邦量刑指引或政策聲明。此外，《華爾街改革法》還修改了聯邦證券法，將證券欺詐犯罪的法定刑延長到6年。

加強消費者金融保護署與其他監管機構的協調合作

《華爾街改革法》規定，在許多領域內消費者金融保護署必須同其他金融監管機構進行協調合作。例如，在加強消費者金融保護方面，消費者金融保護署需要同證券交易委員會、商品期貨貿易委員會、聯邦貿易委員會以及其他聯邦或州監管機構在消費金融投資商品和服務領域進行協調，以保持消費金融、投資商品和服務方面的監管規定的一致性。同樣，消費者金融保護署和聯邦貿易委員會需要協商達成協議以確保在對非儲蓄機構和服務提供商的執法行動方面協商一致。同時，《華爾街改革法》還要求在這個協議中規定，在對消費者金融保護署的監管對象采取民事訴訟之前需要通知其他監管機構。

對我國的啟示

結合我國金融消費環境及消費者保護法制現狀，完善消費者保護機制，維護消費者正當權益，有必要推進以下幾方面的工作：

加快金融消費者保護專項立法工作

目前，我國對金融消費者保護的立法幾乎處于空白狀態，屬于典型的“監管空白”。因此，有必要完善相關金融監管法律或消費者保護法律，樹立金融消費者保護的基本目標和原則，界定提供金融商品和服務的金融機構種類以及金融商品和服務的具體范圍，明確金融消費糾紛的范圍和解決機制，以及金融監管部門在金融消費者保護中的職責等。此外，還應注意與《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》、《反壟斷法》等法律規定的銜接，并根據金融消費者權益保護的特點，細化金融機構誠信義務、告知義務、保密義務的具體要求等內容。

設立保護金融消費者權益、防范金融風險的專門監管機構

在“一行三會”分業監管模式中，我國至今沒有一個專門負責金融消費者權益保護方面事務的監管機構。在借鑒國外立法經驗和結合我國實際情況的基礎上，我們應通過立法設立專門性的監管機構（例如金融消費者權益保護局）對金融消費者的合法權益進行保護，同時還賦予該機構在監督、檢查和執法方面的一系列權力，并肩負加強金融消費者教育，以及協調統一金融監管部門履行金融消費者保護的職責。

健全金融消費者保護自律機制

除了從外部約束金融機構，切實保障金融消費者合法權益外，還需要加強行業自律機制的建設。具體來說，應注意以下問題：

第一，進一步明確行業自律機構在保護金融消費者合法權益方面的職責。加強金融業自律組織建設，促使其在金融消費者權益保護方面發揮實質作用。可以考慮在銀行業協會、證券業協會和保險業協會等行業協會的章程中明確維護金融消費者合法權益方面的基本職能，對金融機構違反有關規范設置一定的處罰措施等等。

第二，創建一個金融領域的行業自律機制合作與協調的平臺。從目前行業自律機構的章程來看，基本上其職能限于本行業內部。鑒于大型金融機構綜合化和國際化趨勢的加強，跨銀行、證券、保險和信托領域的金融商品和服務變得日益頻繁。考慮到金融服務的專業性，有必要創建一個合作與協調的平臺，對涉及多個行業的金融消費者權益保護問題進行行業自律，并在金融消費者教育、消費風險提示、反映金融消費者合法權益問題、處理金融消費者投訴、支持指導消費者訴訟等方面發揮積極作用。

建立一套運作靈活、簡便、高效、透明和公正的金融消費糾紛解決機制

第一，督促金融機構建立健全金融消費者投訴處理機制，爭取在第一時間內妥善解決金融消費者的投訴糾紛。金融機構必須強化關于金融消費者權益保護的教育工作，對金融商品或服務的開發、宣傳、服務流程、規范性文件等各環節可能存在的風險進行預警教育。同時，金融機構還應在內部設立專門的金融消費者投訴處理機構，制定金融消費者投訴管理辦法等規范性文件，來合理解決或處理金融消費者的投訴行為。

第二，促成保護金融消費者權益、防范金融風險的專門監管機構建立健全金融消費者投訴處理機制，明確投訴范圍、投訴程序、拒絕受理時的行政救濟手段、投訴處理情況，以及不服裁決時的處理方法等。

加強弱勢群體權益特殊保護法制建設

在解決弱勢群體的金融服務問題上，英國將其納入金融服務網內，并推出了多項金融服務保障措施。美國《華爾街改革法》強調信貸機會的公平，并對婦女、少數民族或者小企業等弱勢群體實施特殊保護。就我國而言，對于弱勢群體的金融服務主要體現在對貧困生的助學貸款、對下崗失業人員的小額擔保貸款、對貧困地區的扶貧貸款，以及對中小企業的融資支持等方面。由于對弱勢群體提供金融商品和服務的服務面寬、投入成本高、風險大、效益低，因此，金融機構落實扶持弱勢群體政策的積極性并不高，政策執行很難全部到位。對此，有必要進一步增強金融機構的社會責任意識，嘗試設立專門服務于弱勢群體的金融機構，努力擴大對弱勢群體的金融服務覆蓋面，保障獲得公平信貸機會等等。

加強信息披露制度建設，切實保障金融消費者的知情權

提高金融機構和創新性復雜金融商品的透明度，加強信息披露制度建設，應成為我國信息披露制度建設的重要內容。我們應完善信息披露相關立法，對于信息披露不真實、不準確、不完全、不及時或者無效的情形施加相應的法律責任，對故意欺騙金融消費者的行為依法追究民事責任、行政責任甚至刑事責任。

此外，考慮到復雜金融商品和服務包含的金融風險較大，很難被普通金融消費者所理解，應依法明確金融監管機構承擔金融消費者教育職責，并通過適當途徑加強金融行業協會以及金融機構在金融消費者教育方面的職責。

明確金融機構在金融消費者權益保護中應承擔的責任

在規范金融監管機構、行業自律機構、金融消費者相關權利義務的同時，還應進一步明確提供金融商品和服務的金融機構需承擔的責任。對此，可以從以下幾方面著手：

第一，理順格式合同等法律文本中的權利義務關系。金融消費者在購買金融機構提供的金融商品或服務時，一般都被動接受金融機構提供的格式合同等法律文本。金融監管機構應加強對相關法律文本的監督，禁止金融機構依靠強勢地位，利用格式合同免除自身主要義務、排除金融消費者的主要權利等情況的發生。

第二，充分履行告知義務。按照了解客戶的原則，向金融消費者提供金融商品和服務的金融機構應充分履行告知義務。應包括以下內容：一是對金融消費者利益具有較大影響的合同條款。二是金融機構在向金融消費者提供金融商品和服務時，應提供金融商品和服務的說明書、風險提示書、費用說明等相關文件。三是加強金融消費者評估規范管理工作，做好相關資料的保存和管理等；同時，加強對產品進行風險分類的可行性研究，考慮從產品風險分級的角度增強產品適應度評估機制的科學性。四是設立和完善金融消費者權益保障機制。

（作者單位：中國工商銀行法律事務部）