我國金融監管協調機制透析

金融監管的協調已經成為金融全球化背景下金融監管部門重點研究的議題之一。自2003年以來，關于我國金融監管協調機制建設的呼聲一直很高，但是進展不大。很多研究者提出了金融監管協調機制的設立方案，歸納起來主要有三種模式，第一種是2004年的“三會”模式，第二種是“一行三會”的“1+3”模式，第三種是“1+3+X”模式，由一家非監管部門牽頭，成員由人民銀行、銀監會、證監會、保監會、財政部、發改委等部委組成。事實上，叫什么名稱、采取什么模式都不重要，重要的是在中國這種部級之間的協調機制很難取得實質性進展的背景下，需有機制方面的考量，有必要去分析監管協調的難點，繼而針對性地提出制度設計的原則。

我國金融監管協調的難點分析

各監管部門的利益

各監管部門在監管政策上的協調之所以缺乏動力，其根本原因在于監管者的利益所在。各金融監管機構除了監督管理金融機構的規范經營和防范金融風險外，還有促進國內金融機構發展的職能。這與中國現有的金融管理體制是一脈相承的。以2003年中國銀監會的成立為標志，中國金融業正式步入分業經營、分業監管的體制。在這種監管格局下，銀監會、證監會和保監會各自實施對銀行業、證券基金業及保險業的監督管理。從監管經濟學的理論來講，監管者是存在監管利益的，各監管機構之間的職能劃分直接決定了該監管機構的權力大小以及權力范圍。

監管機構一方面通過完善制度來規范業內機構的經營行為，另一方面盡量創造比較寬松的環境，鼓勵被監管對象積極創新業務，拓展業務范圍。監管單位競相出臺有利于本行業發展的管理辦法，客觀上形成了一定程度的監管競爭。尤其在業務交叉領域，容易導致相同業務的監管規則各異，有悖于市場經濟公平競爭的基本原則。

金融監管協調機制的推動，勢必影響到各監管機構之間的權力之爭。監管職能如何劃分、利益如何分配，則取決于各監管機構之間、監管機構與改革主導者之間的博弈結果。如果不存在協調機制，由于監管部門擁有對監管對象的人事決定權、經營監管權，完全可以獨自決定行業的政策、發展規劃等事務。因此，各監管部門覺得一旦把這些事務的決定權提交到監管聯席會議上去討論，會削弱自身的權力。另外，監管部門與金融機構的關系猶如“父子”關系，在監管者看來，家庭內的事務完全可以在內部解決。事實上，這種解決的一個代價就是忽視了監管成本，沒有考慮到監管效率。而且，監管者只要保證自己管轄范圍內的金融機構能夠達到監管目標，至于那些監管真空地帶，由于沒有明確是否屬于自身的監管責任，也就不必付出多余的人力物力。

缺乏系統的正式制度安排

舉凡建立協調機制，無論從國際間來看（如G20、G8、上合組織、金磚四國）還是從一國內部（如美國和英國的監管部門間協調），其共同的特點都是有一套完善的制度安排，具體包括：一是協調機制建立的目標明確；二是協調機制要具備一定的法律效力或者是形成一定共識且能夠在框架內一致實施；三是協調機制本身對成員具有一定約束或者激勵；四是協調機制的形式確定以后，會明確要求參與各方的級別；五是機制本身要有持續的推動力才能保證逐步達到效率。

中國從2004年開始提出要建設金融監管協調機制以來，一直沒有取得實質性進展。實際上，當初提出的聯席會議制度在形式上比較松散，也不具備議事和決議權力，尤其是在該機制本身的制度沒有得到明確和完善的情況下，監管不協調是顯而易見的。這些制度層面的原因在于：

協調機制的目標不夠具體。2004年簽署的《三大監管機構金融監管分工合作備忘錄》提出了針對金融控股公司的“主監管人”理念，原則性地提出“在監管政策、標準和方式等方面認真研究、協調配合、加強管理”。這種原則性的目標，實質上只是提出各監管部門應該加強協調配合，而沒有直指協調的最終目的。在今天看來，協調的目的應該是從中國整體的宏觀經濟金融穩健運行出發，應該是著眼于宏觀審慎監管和系統性風險管理。因為分業監管的現狀基本上可以解決各個機構的監管問題，即使沒有協調，對各自機構的監管仍然處于正常運行之中。而一旦涉及到宏觀審慎監管問題，恰恰就是現有監管體制所不能解決的問題。如果對金融機構的微觀監管與宏觀監管結合起來，并且將這種監管責任落實到相應部門，并且對監管者采取相應的約束機制，這樣一來監管者必然產生內在的與其他監管部門協調配合的要求。

聯席會議的級別注定無法取得協調效果。聯席會議推行的初衷是為了解決各部門之間在監管工作中的問題。按照常理，這種工作應該提交到國務院層面才可能達到實際效果。要想在未達到國務院之前就能夠取得協調效果，除非賦予其發布決議的權力，并且這種決議能夠得到各部門的貫徹執行。要實現這個目標，首先需要制度上的保證，明確在處理監管空白領域以及金融控股公司監管等問題上必須經過聯席會議討論。這種制度可以通過立法形式，或者國務院發布通知形式加以確定。但是，光有這種法律或者通知的硬性規定還不夠，因為即使規定在處理這些監管問題必須通過聯席會議，但是還得保障聯席會議能夠取得最終決議。如果光有形式，但形成不了決議，最終只會導致這種聯席會議制度流產。

如果要提高這種聯席會議制度的效力，僅僅依靠三個監管部門形成的組織架構還不夠。從國際組織經驗來看，這種聯席會議也好，聯合論壇也好，一次或者幾次的多邊磋商很可能無法取得任何共識。在這種情況下，一個最簡單也是行之有效的方法是將多方（多邊）磋商持續下去。中國聯席會議召開的次數屈指可數，且都因為沒有取得明顯成果而偃旗息鼓，其重要原因在于三大監管機構的行政級別相同，相互之間沒有約束。

因此，協調機制的最終解決還得從層級結構上提升一個層次，從國務院層面來討論監管的協調配合、來劃分各自的監管權力和范圍，配合中央銀行的監管協調機制，以期取得監管合力。

聯席會議本身缺乏激勵約束機制。制度本身的激勵約束機制是成員積極參與并能夠一致行動的動力，并在一定程度上約束自身的行為，以達到各方利益平衡的結果。協調機制，或者協調組織，如果不能夠具備強制的法律效力，那就必須要有吸引成員參加的制度設計。從經濟人理性的角度分析，如果監管部門參加協調的效用大于不參加協調的效用，那么它就具有參與一致行動的激勵。如果其效用與不參加協調沒有區別，或者是小于參加協調的效用，那就使其缺乏參加協調機制的動力。以G20這個國際組織為例，之所以各個成員國家會積極參與，那就是因為一旦該組織形成了決議，并在框架內運行，如果其中的一個成員沒有參加，沒有在決議形成的過程中發出自己的主張和利益所求，那很有可能會使得本國的利益受損。

因此，在協調會議決議產生效力的假設前提下，激勵約束機制將是成員積極參與并推動協調機制建設的有力推手。

監管成本軟約束和監管效率考核缺失

金融監管各自為政、互不配合所帶來的一個直接后果是監管成本的增加，監管資源的浪費，以及金融機構監管負擔的加重，最終導致監管效率的下降。造成這個結果的一個重要原因是監管成本軟約束和監管效率考核缺失。由于中國沒有監管成本的約束，各監管部門經常對同一機構進行重復監管，而不去采用其他監管部門的監管報告和監管數據（當然，這也與監管報告與監管數據不透明有關）。另外，對監管部門的行為沒有效率評價機制，其監管行為是否有效，是否存在監管漏洞，也缺乏評價機制，這都造成了監管空白的出現。

完善金融監管協調機制的建議

從當前監管不協調的原因分析得出，打破各部門的利益劃分、合理分配監管權力、提高監管協調機制的級別、強化監管成本的約束機制和監管效率的評價，是完善中國金融監管協調機制的著力方向。

構建宏觀審慎監管框架下的協調機制

金融監管協調機制的目標，不僅僅是維護單個金融機構的穩健經營和風險防范，更是為了整個金融體系的健康運行。因此，建設中國的金融監管協調機制，需要從構建宏觀審慎監管機制入手。

明確協調機制建設以強化宏觀審慎監管為目標。隨著金融全球化和金融創新的深化，金融風險的傳遞呈現出新的特點，主要是跨市場、跨地域、速度快、范圍廣。這種背景下，金融監管的視角開始從單個金融機構監管轉移到宏觀審慎監管。宏觀審慎監管與微觀機構監管相比，更加注重系統性風險的產生以及其傳導的途徑。

宏觀審慎監管更需要監管協調。各經濟體監管標準的差異往往被金融機構所利用來進行套利，從而促使資本流入那些規則最松、限制最少的業務，這不但會對監管相對嚴格的金融機構競爭力有負面影響，也不利于防范系統性金融風險。因此，盡可能地統一監管標準，降低監管套利空間，減少各監管部門在金融監管方面的競爭，對維護金融體系穩定有著重要的意義。

構建金融監管中的市場化約束機制

金融監管的實施有兩種方式，其一是政府監管，也就是金融監管部門對金融機構經營進行的行政監管。其二是市場化監管，對金融業而言，是指通過市場上利益相關者的行為選擇來影響金融機構經營行為的一種市場調節機制，主要依靠利益相關者受利益最大化的根本驅動來實現。

構建市場化約束機制，可以在一定程度上降低政府監管部門的監管利益，從而減少金融監管協調中由于部門利益而造成的障礙。在政府監管權力的調整中，應當將市場化約束提升高度，重視市場化約束的作用。

通過強化市場化約束機制，政府監管當局制定引導性和指導性的市場化規則并采用這些規則對金融運行實施監管或提供必要的基礎制度條件，以引導市場參與者采取“用腳投票”或者理性選擇金融服務提供者，從而實現對金融機構及其市場行為實施監督與約束的目的。

建立金融監管協調的激勵約束機制

激勵約束機制的設計，一個根本問題在于一個監管部門能夠在采取同其他監管協調配合的情況下獲取正向激勵，而對于不采取協調配合的部門則實施負向激勵。

激勵約束機制是以目標責任制為前提、以績效考核制度為手段、以激勵約束制度為核心的一整套激勵約束管理制度。在激勵約束體系中，目標責任制是激勵約束機制建立和實施的前提和依據。這就要求明確對金融監管協調的目標，以維護宏觀金融穩健運行。在這個目標下，各個監管部門與中央政府是一種委托代理關系，是代理國家來實施金融監管的職能，并維護經濟金融宏觀穩健運行。在這樣一個模型下，就必須考慮兩個問題，第一是有一個詳細、有效的績效考核評價體系，對金融監管部門的監管行為進行績效評價。第二是對監管部門的激勵約束要有具體的手段，并且確定實施的主體。這就要成立一個機構（或組織），代替國家實施對監管部門的評價。至于激勵約束的手段，則只需要將評價的結果在一定程度上增加透明度，自然形成全社會對監管部門的激勵約束。

強化監管成本約束機制

監管的成本約束，主要是用來防止重復監管和監管資源的浪費。雖然這種約束機制不可能做到像企業經營一樣，量化到將每一個產品的成本控制在一定范圍內，但成本約束機制確實可以促進金融監管部門對預算的具體化，通過協調配合來降低監管成本。

（作者單位：特華博士后工作站，外交學院）