包容性增長與普惠金融的發展

在新一輪西部大開發中實現“包容性增長”成為熱點話題。孟加拉的“窮人銀行”開創了小額信貸發展的里程碑，在新一輪西部大開發中，如何挖掘嶄新的金融手段、創造特色的金融服務模式、助力貧苦人口脫貧、形成普惠制的金融體系成為了近期的關注熱點。

包容性增長的概念及內涵

所謂包容性增長，就是匯集城鄉群眾的共同增長，而不是只有某一方面、某一區域群眾的增長。金融服務要包容性增長，就是要讓貧困人群獲得可持續的金融服務。包容性增長尋求的是經濟與社會的協調發展、可持續發展，與單純追求經濟增長是相對立的。

包容性增長包括以下一些要素：讓更多的人享受全球化成果；讓弱勢群體得到保護；加強中小企業和個人能力建設；在經濟增長過程中保持平衡；強調投資和貿易自由化，反對投資和貿易保護主義；重視社會穩定。包容性增長的概念，摒棄了非均衡發展模式，吸收了平衡發展的新思想，逐步縮小貧富、區域和城鄉等一系列現實差距，把平衡增長作為未來發展的一個主題。

包容性增長理念的形成，與20世紀80年代、90年代發展起來的權利貧困理論以及關于社會排斥方面的研究密切相關。“包容性”反映了這種理念對公民權利的強調和對社會排斥問題的重視，強調貧困人口不應因其個人背景的差異而受到歧視，不應被排除在經濟增長進程之外。而包容性增長所倡導的機會平等則強調貧困人口應享有與他人一致的社會經濟和政治權利，在參與經濟增長、為增長做出貢獻、并在合理分享增長的成果方面不會面臨能力的缺失、體制的障礙以及社會的歧視。

進入21世紀，亞洲開發銀行和世界銀行在“對窮人友善的增長”基礎上，先后提出了包容性增長的理念。包容性增長可以界定為倡導機會平等的增長。這一界定將產生收入差異的根本原因區分為兩大類：一類是個人背景的不同，另一類是個人努力與勤奮程度的不同。這一分類使人們得以區分“機會的不平等”與“結果的不平等”這兩個相關而又不相同的概念。機會不平等通常是由個人背景不同所造成的，而結果不平等則既反映機會不平等外，也包含了個人努力和勤奮程度的差異。倡導機會平等是包容性增長的核心，強調機會平等就是要通過消除由個人背景不同所造成的機會不平等，從而縮小結果的不平等。包容性增長理念強調要建立具有包容性的制度，提供廣泛的機會，而不是將增長政策和具體旨在實現公平的政策割裂開來；強調通過維持長期及包容性的增長，確保增長效益為大眾所廣泛共享。在政策層面，以包容性增長為中心的發展戰略包括三個相輔相成的支柱：一個是通過高速、有效以及可持續的經濟增長最大限度地創造就業與發展機會；二是確保人們能夠平等地獲得機會，提倡公平參與；三是確保人們能得到最低限度的經濟福利。

包容性增長與農村金融發展

改革開放以來，主導的戰略思想是“讓一部分人、一部分地區先富起來，先富帶動后富，最終實現共同富裕”。這種非均衡發展戰略，對于啟動中國經濟體制改革、助推中國經濟起飛發揮了重要的作用，經濟連續增長30多年，平均每年增速在9%以上。然而，非均衡發展機制也使得貧富差距、區域差距和城鄉差距不斷加大。在貧富差距上，中國的基尼系數在過去30年中有較大幅度的增長。全國總體基尼系數在1981為0.31，1990年為0.35，2001年上升到0.411。到2008年，最新的研究表明中國的基尼系數達到0.46，已超過國際公認的0.4警戒線。在區域差距上，2006年東北、中部和西部地區的人均GDP相對于東部地區的比分別為0.66、0.45和0.40，形成了“一個中國、四個世界”。在城鄉差距上，2006年與1984年相比，農村和城市之間消費水平的泰爾指數從0.06增長到0.196，增加了2.2倍，而同期城鄉之間居民收入差距的泰爾指數從0.025增長到0.178，增加了6.1倍。

包容性增長對中國農村金融發展也有著重要的實踐意義。在市場化取向的中國金融體制改革的推進背景下，農民作為弱勢和低收入群體，農村金融的發展也面臨著這一問題。國有商業銀行逐漸收縮撤并縣及縣以下的網點，農村地區面臨著銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融有效供給不足、競爭不充分、資金凈流出等問題，金融排斥程度嚴重。“二元結構”下的市場分割，金融資源在農村地區并沒有進行合理、有效地配置，更多是以凈流出的方式扮演著儲蓄動員的角色。

據統計，截至2009年6月，全國沒有銀行業金融機構營業網點的“金融機構空白鄉鎮”有2945個，其中西部地區2367個，占80%，加上8000多個僅有一個金融服務網點的鄉鎮，兩者加總已超過全國鄉鎮總數的1/4。這些農村地區連最基本的“存、放、匯”的金融服務都難以獲得。信貸投放的非農化傾向日趨嚴重，同時，由于農業屬典型的弱質產業，而且產業利潤率極低，同時生產周期長、對自然條件的依賴性強、抗御災力弱，依靠正規金融機構向其貸款勢必會出現脫農現象。農戶即使能夠接近金融資源，但真要獲得一定的金融服務如貸款，也要滿足農村金融機構的一些條件，而缺乏抵押擔保物的農戶往往難以獲得金融服務，從而形成條件排斥。

將包容性增長的理念植入農村金融的體系構建中，對于完善農村金融體系的服務功能，明確新一輪農村金融改革的突破點具有重要意義。一直以來，農村金融機構的改革著力于金融機構的存在形態，金融改革的思路主要著眼于農業發展銀行、農業銀行和農村信用社這些機構的分分合合，形成框架體系。郵政儲蓄銀行的設立就是沿著這種思路進行的。這種思路在現有的金融框架下，遵循的是“結構——功能——行為績效”的思路和路徑。雖然出臺的舉措不少，但效果不佳。因此，未來農村金融改革的方向應從單純地注重機構變革的思路向注重功能轉變。將改革的重心從微觀層次的金融“改革”轉向宏觀層次的金融“發展”，即從健全國有金融機構的微觀體制、創新金融產品等轉移到健全國家整體金融體系、完善金融服務功能等方面來。從而實踐“包容性增長”的理念，走活解決“三農”問題的關鍵一步棋。

包容性增長下的普惠制金融發展

新農村建設離不開金融的有效支持，而解決農村金融問題的關鍵是，要建立一個能夠滿足或者適應農村多層次金融需求的，功能完善、分工合理、產權明晰、管理科學、監管有效、競爭適度、優勢互補、可持續發展的普惠性農村金融體系，以惠及易被傳統金融所忽視的弱勢地區、產業和群體，從而促進農村經濟金融的協調發展。

國內提出“普惠制金融”概念的杜曉山根據赫爾姆斯（Helms，2006)關于普惠制金融“覆蓋所有人”的原始定義出發，提出了普惠性金融體系框架——只有將包括以窮人和低收入階層為對象的金融服務有機地融于微觀(金融機構)、中觀(金融基礎設施)和宏觀(法律和政策框架)三個層面的金融體系，才能使過去被排斥于金融服務之外的大規模客戶群體獲益。且這種包容性的金融體系能夠對發展中國家的絕大多數人，包括過去難以到達的更貧困和更偏遠地區的客戶開放金融市場。在此基礎上，焦瑾璞和楊駿(2005)從三方面界定了普惠制金融的含義：一是服務對象的特定性。普惠制金融體系以價格相對合理的產品為中小企業、微型企業、農戶等低收入群體對象提供服務。二是金融服務產品和功能的全面性。普惠制金融不僅為客戶提供貸款服務，還為其提供存款和保險、匯款、養老金等全方位的金融服務。三是金融機構的多樣性，體系的多層次性和保持適度競爭。

近年來，國家出臺了一系列新的農村金融政策，如降低農村地區銀行業金融機構準入門檻、發展新型金融機構等，這對擴大農村金融服務的覆蓋面、緩解金融排斥起到了一定作用。因此，增量改革背景下的普惠制金融體系的建立，對于增加農村金融基礎設施、消除金融服務空白具有重要意義。

完善農村金融基礎設施建設，發展區域性社區銀行

一直以來，我國的支農金融機構都面臨著“全國一盤棋”的布局，而中國資源的多樣性、地區發展的差異化和不平衡性，使得總行制定的很多相關政策都在本地出現了“水土不服”的狀況。信貸的審批權上移，導致了很多貸款發放的交易成本過高，而且效率低下。

為解決這種情況，一方面，應開展基于信息技術的無分支銀行金融服務。利用社區型合作金融組織、基于專業合作社開展內部信用合作、甚至非金融的組織，作為中介或橋梁，讓正規金融機構向那些缺少網點的偏遠地區延伸金融服務。另一方面，應發展區域性的農村社區銀行。這一類微型金融主體在整個的體制考量和制度政策的設計上更符合當地實際，且利用人緣，地緣等社區規范，其經營就具備了靈活性，其進入和推出的機制比較容易實現。如印度的區域農業銀行，其經營范圍在一個縣或幾個縣區，在支持農業發展方面享有印度儲備銀行給予的特許權，包括提取現金和動用準備金的便利。它向生產急需的農民提供與農業直接有關的貸款以及維持生活的消費貸款，且貸款利率不高于當地信用社的貸款利率。目前，地區農業銀行已日益成為印度不發達地區農民直接得到信貸資金的主要渠道。

加強金融與財政的協同

由于農業產業是相對弱勢產業，金融風險比較高，單憑金融機構承擔風險是不夠的，可以嘗試發揮財政扶貧資金的杠桿作用，運用財政扶貧資金撬動信貸資金。在普惠制金融的發展過程中，應當把風險補償基金及貼息列為各級財政的固定支出科目。同時，要加強財政政策與金融政策的協調配合，在社會主義新農村建設過程中，要發揮財政轉移支付、國債建設項目的引導作用，政策性金融、商業金融要與之配套，緊緊圍繞農田水利、水電開發以及農村公路、橋梁、電網、沼氣、通信、良種培育、技術推廣等基礎設施建設，增加農村公共產品的金融供給，同時也擴大和提高財政資金的使用效果。

完善農業保險體系，建立風險補償機制

目前保險業在農村仍處于發展的初創階段，由于農業是弱質產業，發展項目受自然條件、市場環境和政策因素影響較大，具有較大的風險和不確定性，這在一定程度上限制了農村信用社支持新農村建設的積極性。因此要建立多層次的農業政策性和商業性保險體系，以對農村金融機構支持農業經濟可能面臨的風險進行適當補償。

推動產品和服務創新，提升農村金融服務水平

鼓勵農村金融產品和服務創新，要大力培育和發展縣域擔保、評估、公證等中介機構，切實解決縣域擔保難問題；要完善農戶和中小企業的抵押、質押機制，建立農村擔保組織，分散農業經營中的風險；要鼓勵金融機構與相關機構加強合作，運用聯保、擔保基金和風險保證金等聯合增信方式，積極探索發展聯合信用貸款；要探索發展符合農村特點和實際的金融工具，提高農村信貸資源的配置效率，分散農業信貸風險。

完善農村金融的競爭機制，優化農村金融發展環境

通過適度競爭推動農村金融的發展，同時，繼續推進農村金融機構改革，維護農村金融穩定。推動農村信用體系建設，培育誠實守信的社會信用文化，促進農村金融生態環境改善，為農村金融服務范圍的不斷擴大、服務質量和服務效率的不斷提高創造良好條件。積極推進縣域、鄉村信用體系建設，為縣域金融生態的改善營造良好的社會信用環境。要繼續深入開展創建信用村鎮、信用企業和信用農戶活動，金融機構可對守信村鎮、企業和農戶給予適當政策優惠和信貸傾斜。要建立失信行為懲戒機制，嚴厲打擊逃廢債行為，依法保護金融債權。要逐步建立健全農村企業和個人征信體系，提高借貸雙方信息對稱性，防范信用風險。要普及信用知識，加強誠信教育，增強農民信用意識，營造有利于金融機構健康發展的良好信用環境。

（作者單位：中國人民銀行蘭州中心支行）