發展轉型:縣官的熱情與糾結

縣委書記，級別不高可作用不小。在民間，他們被稱之為“父母官”；在現實生活中，他們是承上啟下、治國理政的骨干力量。他們的所思、所想、所為，關乎一方經濟社會發展，更關乎一方百姓福祉，也關乎黨的形象。

“過去，每到年底，統計數字是我們縣委書記最為關心的，大家比GDP、財政收入；現在，情況有了不小的變化，除了GDP，還要看民生幸福指數、節能減排指標、土地保護等?！闭勂鹂茖W發展，“縣官”們有目標、有理性、有熱情，但也有不少困惑和糾結。

#61562;節能、用地指標一刀切猶如“胖子瘦子同減肥”

“要求沿?？h市和中西部傳統農區的縣市按相同比例節能減排，就像讓胖子和瘦子按同比例減肥一樣，結果是胖子健康了，可瘦子卻造血不足和營養不良?！焙幽鲜∧呈惺形瘯泟⒊鹦蜗蟮卣f。

招商引資目前仍是傳統農區“縣官”們最重視的工作。與前些年“不論丑俊，照單全收”所不同的是，傳統農區也拒絕污染企業入駐。但縣委書記最苦惱的是節能減排指標和土地指標一刀切，“完成指標吧，費盡千辛萬苦才引來的項目有可能泡湯，而不完成指標，又難以落實科學發展觀的要求”。

對于傳統農區來說，節能減排讓本來困窘的財政更加捉襟見肘。湖南某縣縣委書記劉運定說：“上級下達節能減排指標后，能提供20%財政收入的金屬冶煉產業就關了15家。說實話，這些企業是我們前些年辛辛苦苦請來的，用行政手段說關就關，企業意見很大。”

比起節能減排的指標，用地指標管理更嚴格。傳統農業縣絕大部分的土地都歸入基本農田，現在無論搞工業園區，還是城鎮化，這些縣市的工業和商業用地項目都要打“擦邊球”。

一位縣委書記告訴記者：“基本農田面積過大，使傳統農區喪失了許多發展工商業、向工業化中期邁進的機遇。我們縣以前的縣城規劃面積只有5.5平方公里，只相當于沿海的一個鄉鎮，怎么發揮城市的聚集功能？于是，我們把縣城規劃面積擴大到30多平方公里，搞成了10個工業園區，年財政收入至少增加50%?！?/p>

“縣委書記不僅是經濟責任上的高危職業，在政治風險上也是如此。”雖然這個縣的規劃和工業園區用地最終按規定補辦了手續，但這位縣委書記回憶當時的決策時仍十分激動：“我當時查了沿海的案例，發現這樣做最多免職，不會坐牢。所以我才下決心，只要不坐牢，就一定要干成這件事。”

#61562;為了融資，一杯酒10萬，我連喝28杯

最近，豫南一個縣為了建設產業聚集區，以“強行攤派”的方式，要求全縣行政、事業單位的公務人員每人交納集資款，令人叫苦不迭。

這一事件迅速成為網上熱點。該縣的縣委書記說：“這是沒有辦法的辦法。省政府要求各縣都要建產業聚集區，到2012年產業聚集區產值要達到20億元，否則就要摘牌。縣里的產業聚集區按計劃要投資1.5億元，可是傳統農區的融資能力太差，既沒能從金融部門貸到錢，縣財政也拿不出太多。”

“金融是制約傳統農區發展的最明顯的短板。其實窮縣的縣委書記表面看權很大，但就像一個木偶，牽線的人都在上面。比如工商、稅務、銀行、質檢、土地等都是垂直管理?！焙幽鲜∫晃豢h委書記說，“我到上面跑項目，對方說喝一杯酒給10萬元，我連喝了28杯。沒辦法，人窮志短??！”

糧食縣“很糾結”，生態縣“拼工業”，考核指標待完善。

“我一個縣一年產出15億斤的商品糧，算不算對國家的貢獻？我們花了十年時間，培訓勞動力，完善打工聯保、流動工會等外出務工人員服務體系，結果是54萬農民工一年帶回來66億元，算不算科學發展？逼著我們在工業產值、財政收入等經濟發展排行榜中和工業縣一起排名，算不算公平？”全國扶貧開發重點縣河南省某縣縣委書記方波面對記者采訪時連續發問。

按照各自的地域特點，因地制宜地劃分功能區，宜工則工、宜糧則糧，是落實科學發展觀的共識。但是，“糧食大縣，財政窮縣”“生態大縣，經濟小縣”的困窘從體制上遲遲得不到改變，逼著農業大縣、生態大縣偏離自己的“主業”。

河南省是全國最大的小麥產區，但這里的縣官們卻很少喜悅于糧多。調查顯示，2010年河南農民種植小麥的畝均收益僅為232元，“種糧一年不如打工半月”。全省糧食產量在10億斤以上的52個縣市，其人均財政支出水平不到全國平均水平的1/3。保糧客觀上使產糧大縣失去了一些重要的發展機遇，引進大項目時，人家一來考察，發現這也是基本農田，那也是基本農田，導致許多項目泡了湯。

生態大縣也遇到類似的困惑。進入“十一五”后，國家將三峽庫區主體功能定位于生態保護區、限制開發區，但是庫區很多縣市為了發展，仍積極招商發展工業，甚至發展重化工業。

各地的縣委書記們紛紛反映：沒有科學正確的政績考核體系，科學發展觀很難落到實處。

#61562;“上擠下壓”“條塊割裂”導致縣官多“黑臉”

上面千條線，到下一根針。當前我國正進入社會轉型期和矛盾凸顯期，各種壓力集中到縣市一級。然而，在解決社會矛盾和民生問題時，往往是“上面請客，縣里埋單”。有些民生政策沒有考慮到縣級的實際承受能力，此時“縣官”就成了“上擠下壓”的“黑臉”。

湖南某縣縣長程少平說：“以種糧補貼為例，本來應發給種糧的農民，以保護種糧積極性，但是上面一方面規定直接把補貼轉到農戶的存折上，實際上不管種不種糧都可以得到補貼；另一方面又規定，凡是連片5畝以上撂荒的要追究行政責任。在兩相擠壓下，我們縣鄉兩級只能再拿1000多萬元，請人對撂荒地代耕代種。還有新農合，上面規定了參保率，又規定嚴格杜絕政府為個人代交，但是對特別貧困的人群或全家外出打工的怎么辦呢？縣里只能私下里變通?！?/p>

在民生問題上，“部門打架”更是讓縣一級莫衷一是。河南省一位縣委書記講了一件“荒唐”的事：針對一個大型水利工程移民用地，上級水利部門強調要特事特辦，可以先占后批。但是占地后，土地監察部門認為是違規占地。官司打到省政府，最終的結論是“屬于違規占地，但不追究責任”。

如今，惠民政策資金部門化、惠民部門設置重疊化讓“縣官”們很頭疼。比如中央的各類惠農資金不少，但是分解到國土、農業、林業等部門的十幾個項目中，無法形成合力，以解決地方最突出的農業問題。

“條塊割裂嚴重制約縣一級的積極性。”程少平說，“事權無法統一，財權各歸各線，人事無法做主，一旦工作細節沒處理好、溝通不到位，縣官往往落得‘上面不認可，百姓不理解’的尷尬結果。”

#61562;縣域經濟必將告別“唯GDP”時代

一山西省級貧困縣歷時兩年建起一座總投資超億元的文化中心，氣派豪華、酷似“鳥巢”。因為這個縣財政收入每年只有3億多元，這一工程被指為勞民傷財的形象工程。

當地大部分百姓認為，在縣里還不是很富裕的情況下，首先考慮的民生工程應是扶貧、教育等。但縣委書記喬建軍卻說：“這項工程是急群眾之所急、想群眾之所想的愛民工程，不是形象工程?！彼貏e強調，臨汾市領導來參觀，曾給予了高度評價。

同一件事情，為何群眾與“縣官”看法大相徑庭呢？北京大學社會學教授夏學鑾認為，貧困縣修建豪華文化宮，是打著民生幌子搞的政績工程。而一位中部省份的縣委書記認為：“形象工程和政績工程，雖發病在基層，但根子在上面。上級領導來縣里考察，說的都是‘民生’，實際看的、表揚的都是工業園區、高樓、廣場等GDP工程，而真正的民生比如給低收入人群上保險、完善農田水利設施等，上面卻看不到?！?/p>

面子工程為何屢禁不止？中央黨校黨建教研部主任王長江從“縣官”提拔的角度進行了分析：“這與縣鄉干部的升遷機制有著很大關系。1名公務員從鄉科級到縣級，再到副省級，平均大概需要18個或明或暗的臺階，就算3年一個臺階，也要60年。而‘縣官’恰恰手中有一定的權力，要拼命縮短這個過程，形象工程便產生了。”

“只有確立正確的考評體系，才能落實科學的政績觀?！眲⒊鸾ㄗh，應盡快從上到下，設立新的目標考核體系，比如要用具體可行的辦法考核縣域內人民幸福感強不強、人均收入增長是否和GDP增長同步、社會保障覆蓋率等。只有這樣，才能讓一個縣委書記真正思索經濟社會的可持續發展。

中央在“十二五”規劃建議中，沒有提及有關GDP增速的量化要求。不少縣委書記欣喜地認為，這是中國經濟社會轉型的重大信號，意味著對每個地方政府的評價將從根本上轉向“人民滿意不滿意”，中國政壇也將告別“唯GDP”時代。