民辦高等教育發展中的政府角色

[摘要]民辦高等教育的公共性決定了政府在民辦高等教育發展中具有不可推卸的公共責任。當前政府應基于法定的職責和民辦高等教育管理中存在的問題，將角色作如下定位：一是要真正確立“民辦教育是教育事業發展的重要增長點”的理念，從法理和制度上摒棄對民辦教育的體制性歧視，制定和完善促進民辦教育發展的制度環境，履行好支持者的角色。二要科學規劃民辦高等教育發展，合理有序地定位公辦高校與民辦高校的市場分布，充分發揮高等教育規劃者的作用。三是健全公共財政資助制度，減輕民辦高校資金壓力，承擔起財政資助者的責任。四是強化對民辦高校宏觀調控，要創新監管制度安排，履行好教育監管者的責任。五是強化政府的服務，降低辦學成本，承擔起服務者的責任。

[關鍵詞]民辦高等教育；政府角色；責任

[中圖分類號]G640 [文獻標識碼]A [文章編號]1672－0717(2011)04－0052－04

作為一種高等教育服務，民辦高等教育在給受教育者帶來種種收益或滿足的同時，又具有明顯的正外部效應，具有較強的社會、文化功能，能給國家帶來較大的社會收益。因此，作為社會公眾利益的代表，政府理所當然地應對民辦高等教育發展問題承擔起重要責任。當然，政府并非是“全能”的，政府的責任應該是有限的。因此，當前政府應基于法定的職責和民辦高等教育管理中存在的問題，扮演好支持者、規劃者、資助者、監督者和服務者的角色，為民辦高等教育健康發展提供良好的生態環境。

一、民辦高等教育發展的支持者

民辦高等教育的發展為我國高等教育事業、社會進步的做出了巨大的貢獻。其重大的成績與巨大貢獻，理應得到政府及公眾的全力重視和支持。但事實并不令人樂觀。一些地方政府及其職能部門對發展民辦高等教育的認識不甚清晰。在他們看來，公辦教育姓“公”，民辦教育姓“民”，民辦學校的投資人投資興辦民辦學校與投資創辦企業一樣，目的均在營利；民辦教育可有可無，甚至認為我國公辦教育已經很發達，能夠滿足社會成員接受教育的需要，完全沒有必要再舉辦民辦教育。正是受這種“官尊民卑”傳統心態的左右，我國民辦教育仍受到體制性的歧視，并為此將支付巨大的體制成本。比如：民辦學校為政府財政節省了大量教育經費，卻不能從國家財政“盤子”上分到一分錢，在土地征用免收土地出讓金，減免、免征校舍配套費用，減免工程招標費、預算審查費等相關建設項目、服務性和經營性收費減免方面，都不能與公辦學校一視同仁；民辦學校作為一個非營利非企業的公益機構，卻因其“利用國家非財政性收入辦學”而要繳納企業所得稅(有的還要交納營業稅)。其結果是：辦學風險成本高揚，投資者信心不足；學校發展水平不穩定，辦學支出結構不合理；教學質量難以保證，社會認同感低。如此下去，民辦學校最終消失在百姓的視野，中國最終回到公辦學校一統天下的局面。因此，當前政府應切實貫徹國家對民辦教育“大力支持”的方針，認真履行民辦教育“支持者”角色，為民辦高等教育發展營造出良好的生態環境。

政府全力支持民辦高等教育的發展，首先意味著政府要轉變忽視民辦高等教育的觀念，正視民辦高校在我國經濟建設和高等教育大眾化進程中所發揮的巨大作用，真正確立“民辦教育是教育事業發展的重要增長點”的理念，從法理和制度上摒棄對民辦教育的體制性歧視。要充分認識到，公辦教育并不是天然的教育“先進生產力”的代表，民辦教育并不只是適應低層次的低級教育。如果讓公辦教育“優先”壟斷，只能制造教育資源短缺；教育資源短缺也只能強化進一步的壟斷和權力尋租與腐敗，并使得教育利益非國家化。其次，政府就應不斷清理并糾正各類歧視民辦教育政策，改善民辦教育發展制度環境，并在充分調研的基礎上適時擇機頒布和實施專門適用于我國民辦高等教育發展的“民辦高等教育法”，明確民辦高等教育發展的戰略定位和顯性隱性作用，清晰界定民辦高等教育發展的管理體系和體制，明確政府和其他社會組織在促進民辦高等教育發展中的各自角色分工以及各級政府的職責，剛性標識政府在發展民辦高等教育中承擔的道義和法律責任，細化和完善政府對民辦高等教育優惠扶持政策，為民辦高等教育健康發展創造良好的法規制度環境。

二、民辦高等教育發展的規劃者

政府宏觀規劃，對于優化高等教育資源配置，引導不同類型的高校正確定位，避免重復辦學，規避高等教育發展的大起大落，具有不可替代的重要作用。

但是，就當前民辦高等教育行政管理實踐來看，教育行政部門非常重視對民辦高校的控制，而對“引導、規劃、服務”這一職能卻普遍忽視。一是各級政府還沒有把對社會力量辦學的統籌規劃作為一項重要工作列入議事日程，也沒有將民辦教育發展真正納入當地教育與社會經濟發展的總體規劃之中。二是政府對民辦高校與公辦高校的市場布局缺乏統籌規劃。有的地區在公辦高校布局調整和“擴招”的過程中，沒有顧及到民辦高校的發展，擠占了民辦高校的生存空間。特別是一些公立大學的獨立學院，利用強勢的權利資源搶占、強占、擠占本應屬于民辦高校發展的市場區域，不僅使我國高等教育市場分布混亂，還致使民辦高校在競爭中明顯處于劣勢，導致民辦高校計劃內招生數難以完成。三是政府對民辦高等教育的發展方向、前景，民辦高校的分布區域、規模、數量、層次以及學科布局等方面，均缺乏宏觀的、全局的、長遠的統籌規劃，民辦高校事實處于無約束的自主狀態。政府“規劃者”角色的缺位，直接導致了我國民辦高等教育市場秩序混亂，民辦高校陷入了惡性競爭之中，這不僅浪費了教育資源，影響了教育資源的合理配置，更損害了民辦高校的形象，直接削弱了民辦高教的整體競爭力，使我國民辦高等教育發展陷入邊緣化的境地。因此，為了防止盲目發展、錯誤定位而引發的市場失靈，政府應充分發揮其擁有“信息超前性和完整性”等優勢，切實做好高等教育發展規劃，制訂出民辦教育發展的宏觀規劃與導向，包括對民辦教育發展的總體規劃，民辦教育發展的布局、層次和類別的導向等，充分發揮高等教育規劃者的作用。

政府在制訂民辦高等教育發展規劃中，有三方面值得注意：一是規劃要體現公辦、民辦高教事業的協調發展。當前民辦教育與公辦教育相比是弱勢群體，因此有必要采取扶持政策，促其發展。其二，要適當控制民辦高校的數量發展，不能一哄而上，要把好準入關，要真正了解申辦者的經濟實力、辦學理念和辦學能力，同時有責任讓申辦者認識出資辦學的“合理回報”和辦學風險。其三，要合理有序地定位公辦高校與民辦高校的市場分布，明確規定普通高等教育、成人高等教育、繼續高等教育、職業教育等教育市場經營主體，禁止各類高校越位、跨位、錯位經營。

三、民辦高等教育發展的資助者

作為準公共產品，民辦高等教育在給受教育者帶來種種收益或滿足的同時，又具有強烈的公益性，能給國家帶來較大的社會收益。根據“誰受益，誰負擔”的收益原則，政府應分擔一定比例的民辦高等教育成本，履行“財政資助者”職能，以減輕民辦高校的財政壓力，促進人才培養質量的提高，實現高等教育的公平。

事實上，政府對私立高等教育提供資助，業已成為約定俗成的做法。例如，美國每年對私立高校的撥款額就大約占到整個教育經費的15％左右。日本是財政資助制度最為完善的國家。日本政府先后制定了《私立學校振興團法》(1970年)、《私立學校振興援助法》及其“實施條例”(1975年)等一系列法規政策，從法律規定了國家援助資金的來源、援助的范圍、計算方法以及援助學校和受援學校各自的權利與責任。正是有了這一精細化、可操作性強的財政資助政策，日本私立高校獲得了大量的政府財政援助金。這種資助占私立大學年經常費用總額的17％左右。目前，我國民辦高等教育面臨持續發展的關鍵時期，政府應借鑒美、日等國的做法，抓緊制訂《民辦高校援助辦法》，使對民辦高校的財政資助政策的具體化、制度化，從而真正履行財政資助者的責任。對民辦高校的資助，既可以直接的財政撥款資助方式，也可以是間接資助，諸如設立民辦高等教育發展基金、給予民辦高校稅收、貸款、土地等優惠政策、逐步放開助學貸款對民辦高校學生的實際限制、鼓勵民辦高校或其企業通過發行教育債券、成立教育投資基金、組建教育發展公司等方式融資。政府的財政資助，是民辦高等教育可持續發展的不可或缺的重要保障。民辦高校如果沒有政府的財政資助而僅僅依靠以學費、銀行貸款為單純的融資渠道，這必將使民辦高校喪失其社會性，最終將因債務危機而導致辦學困難。

四、民辦高等教育發展的監管者

民辦高等教育健康發展離不開政府有效的宏觀監管。眾所周知，民辦高校的運營是以市場為背景的，但市場在調節民辦高等教育的運營過程中會存在市場失靈現象；而民辦高等教育是公益性事業，它具有產品的公共性、產品的外部性和服務規模效應等。因此，為彌補市場調控的不足，確保民辦高等教育公益性的發揮，政府作為社會公眾利益的代表，還應承擔起“監管者”的角色。民辦教育經費自籌的性質并不意味著政府可以放棄對這部分教育所承擔的責任，正如弗里德曼所指出的：“學校系統的投資方式和對教學及教育水平的監督是完全不同的兩個問題，可以而且應該分開處理。”也就是說，政府對民辦高等教育發展同樣應負有監管的責任。

當前政府的宏觀監管應著力抓好以下幾方面工作：一是盡快建立獨立的、易于統合的民辦高等教育管理機構，使管理職能專門化，以改變現在多頭管理的局面；二是要盡快建立政府主導、社會各界參與的多元化、專業化、特色化的民辦高校教育評估認證機制，設立統一的評估認證標準，加強對民辦院校質量監控；三是要創新監管制度安排，完善監管方式，努力建立一種監管民辦高校規范辦學的長效機制；四是要正確處理好委派督導專員與尊重民辦高校自主權的關系，充分發揮督導專員作用。督導工作千頭萬緒，其核心是落實法人財產，引導辦學方向，嚴把資金關、教育質量關。

五、民辦高等教育發展的服務者

服務型政府是政府行政改革的重要方向，也是政府在高等教育領域中需要扮演的另一種重要角色。當前政府應轉變傳統角色，從權重一時的控制者、管理者轉為服務者、指導者，為高等教育良性發展提供優質的服務。就民辦高等教育而言，政府應著重在信息收集、關系協調、教育中介組織培育等方面為民辦高等教育發展提供相應服務，以減少交易成本。

第一，政府應為民辦高校運營提供可靠的信息服務。良好的信息系統和信息服務，是提高市場效率、防范市場失靈的必要條件。與其它社會組織相比，政府收集信息擁有信息成本最低、最準確、最便捷等特點。因此，政府應利用自身的資源優勢，建立全國性的民辦高等教育信息公開和服務制度，開放民辦高等教育信息市場，實現民辦高等教育信息資源的社會共享。政府可將專業人才需求預測信息、學科與專業設置預警信息、國家(民辦)教育政策信息以及(民辦)高校的招生就業信息、學費、教學信息和人力資源信息等納入統一的民辦高等教育信息市場，準確反映民辦高等教育供求狀況，引導民辦高等教育供求的合理調整并實現均衡，規避信息不對稱而導致市場失靈。

第二，政府應為民辦高校的發展提供各種關系協調服務。“政出多門”、“多頭管理”的現象是民辦教育管理工作中長期存在的問題，這一問題并沒有隨著《民辦教育促進法》及其“實施條例”的實施而解決，有關職能部門之間缺乏溝通與協調，它們往往從各自的利益角度制定政策，致使政策之間相互矛盾或產生交叉，導致許多政策無法落實或落實到位。因此，為提高政府管理效能，防范因政府部門之間扯皮而導致政策的空洞化，有必要建立以教育行政部門設立的專門管理機構為平臺，各部門間相互協調的工作機制。江西等省成立的“民辦教育工作領導小組”，可謂是我國民辦高等管理體制改革與創新的一次成功嘗試。該領導小組是由教育、人事、物價、稅務、財務、工商、公安等部門負責同志組成的，小組由省市主管教育工作的領導任組長；領導小組辦公室下設辦公室，負責協調各方面的關系，及時研究處理民辦高教發展中的重大問題，確保民辦高校在征地、稅收減免、教師待遇、學生待遇等方面享有與公辦高校相同的待遇。

第三，積極培育、扶持民辦教育的行業協會。為了避免“政府失靈”和“市場失靈”給民辦高校帶來的風險，政府還應積極培育、扶持民辦教育行業協會，充分發揮行業協會對民辦學校鑒證、咨詢、協調、評估、監督及溝通等作用，減少政府與民辦高校、民辦高校與社會之間的溝通障礙，減少因信息不暢而引發的風險。

總之，在民辦高校發展中，政府應切實履行起政策支持者、教育規劃者、經費資助者、運營監督者和服務提供者的責任，要注重通過完善法規政策、實施科學規劃、強化宏觀管理、建立財政資助、提供積極服務等方式，引導民辦高校健康有序發展。

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(責任編輯 黃建新)