論民主執政與人民群眾的監督

摘要：民主執政是改變黨的領導和執政方式的必然選擇，體現了中國共產黨執政的本質，能夠確保全體人民當家作主，同時需要執政黨和人民共同實踐。而人民群眾監督則是馬克思主義執政黨民主執政的題中之義，加強對權力的制約和監督是民主執政的重要保證，人民群眾監督是中國特色監督體系的主體，又是立黨為公、執政為民的起點。加強和完善民主執政條件下人民群眾的監督，關鍵在于擴大人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，建立以人民群眾監督為基礎的全方位立體的監督體制和結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。

關鍵詞：政黨政治；民主執政；群眾監督

中圖分類號：D25 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2011)01-0016-05

民主是我們全人類寶貴的政治財富和精神財富。中國共產黨在新的歷史條件下執政興國，要跳出和打破歷代統治王朝人亡政息的歷史周期律，要避免東歐巨變和蘇聯解體的悲劇重現，最根本的出路就是走民主執政之路，走民主監督之路。我國憲法明確規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。民主執政，本質是加強對權力運行的制約和監督。在當代中國，人民群眾監督是人民民主權利的重要組成部分。民主監督的核心是在堅持科學執政、民主執政、依法執政的前提下，落實人民群眾的監督權，完善人民群眾監督的機制，建立人民群眾監督的專門法律法規。

一、民主執政是改變黨的領導和執政方式的必然選擇

民主執政，就是黨要堅持為人民執政、靠人民執政，支持和保證人民當家作主，堅持和完善人民民主專政，堅持和完善民主集中制，以發展黨內民主帶動人民民主，充分調動人民群眾的積極性、主動性、創造性，鞏固和擴大黨的執政基礎，不斷把人民的智慧和力量轉化為推動事業發展的強大力量。民主執政的基本內涵，既科學回答了我們黨執政的民主性質，也深刻揭示了我們黨執政的實現途徑：既體現了我們黨執政的根本目的，也體現了我們黨執政的動力源泉。

1、民主執政體現中國共產黨執政的本質

民主執政體現了無產階級政黨執政的本質。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務。在社會主義制度中，人民始終是國家的主人，人民當家作主的地位不可動搖。因此，中國共產黨同時承擔領導黨和執政黨的使命，在新的歷史條件下只有堅持民主執政，充分發揮社會主義制度的優越性，體現人民當家作主的地位，最大限度地調動廣大人民群眾參與管理國家和社會事務的積極性、主動性和創造性，才能不斷完善黨的領導。方式和執政方式，提高黨的執政能力。

中國共產黨來自于人民，根植于人民，服務于人民，是中國最廣大人民根本利益的忠實代表。所以，堅持民主執政既是中國共產黨的一條重要的執政經驗，也是中國共產黨執政的本質要求。2006年6月29日，胡錦濤在中央政治局第三十二次集體學習中指出，民主執政，就是堅持為人民執政，靠人民執政，發展中國特色社會主義民主政治，推進社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段，支持和保證人民當家作主。共產黨執政的性質和目的是立黨為公、執政為民。我們黨是代表人民群眾進行執政的，是為了人民群眾實行執政的。我們黨執政的根本任務是實現好、維護好、發展好人民的利益。為人民執政、依靠人民執政，是對共產黨實行民主執政的最根本的也是最重要的要求。

2、民主執政確保全體人民當家作主

黨的十七大報告指出：“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。”全國最廣大的人民群眾是我們黨執政的社會基礎，我們黨的領導地位和執政權力是由人民群眾賦予的。保證人民當家作主是民主執政的核心和靈魂，也是建設和發展社會主義政治文明的最高價值原則。我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，國體從根本上決定了人民當家作主是我國社會主義民主政治的本質屬性。共產黨執政決不是代替人民當家作主，而是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，維護和實現人民群眾的根本利益。民主執政，既能保證人民群眾的歷史主體地位。讓人民真正掌握自己和國家的命運，從而不斷地把社會推向前進，同時，民主執政也體現了社會主義法律和社會主義法治的本質，保證了人民當家作主，能夠維護最廣大人民的根本利益，實現依法治國的基本方略。民主執政生動地體現了共產黨執政與領導和支持人民當家作主之間的內在統一和必然聯系。

3、民主執政需要執政黨和人民共同實踐

推動民主執政健康有序地發展是執政黨改變領導方式和執政方式的必由之路。中國共產黨和中國人民都是我國的執政主體，執政的中國共產黨同中國人民的權力關系，是一種以人民為權力本位的委托關系。中國共產黨作為執政者，其權力來自人民，人民是權力的主人。共產黨只是受人民委托而執政，共產黨執政本質上就是人民執政。在新的歷史條件下，我們黨要為人民執好政、掌好權，仍然要靠發揮人民群眾的主觀能動性，靠集中人民群眾的智慧和力量。作為執政黨的共產黨，只有堅持民主執政，不斷推進人民民主，尊重人民群眾的歷史主體地位，充分保障人民當家作主的權利，領導人民創造各種有效的當家作主的形式，充分發揮人民群眾在建設社會主義經濟、政治、文化、社會事業中的作用，才能始終得到人民群眾的擁護和支持，才能真正實現和發展社會主義民主政治。堅持靠人民執政，只有讓人民群眾參與到黨的執政能力建設中來，充分發展先進生產力和先進文化，不斷滿足人民群眾日益增長的物質和文化生活的需要，才能充分發揮人民群眾的主動性、積極性和創造性，才能不斷擴大執政成果，鞏固執政地位。因此，實現人民權力的至上性，不僅是中國共產黨執政的根本目的，也是社會主義民主政治的本質要求。這種根本目的和本質要求，決定了中國共產黨必須實行民主執政。同時，民主執政需要執政黨和人民共同實踐，才能實現真正意義上的主權在民。

二、人民群眾監督是馬克思主義執政黨民主執政的題中之義

人民主權原則是近代以來全球范圍內民主化浪潮及其所建立的現代民主制度的理論基石。人民主權意味著國家的一切權力來源于人民的授予，國家權力尊重和保障公民的權利與自由，人民能自主、平等地參與國家權力的運轉和公共政策的形成，人民能夠共享經濟改革和社會發展的文明成果，人民能對國家權力進行有效的監督和控制，人民是一切國家權力的最終擁有者，國家權力為人民服務，依照人民意志行使，接受人民監督。聯系中國幾千年王朝更替、周而復始的歷史，著名民主人士黃炎培希望中國共產黨不要重蹈歷代革命者勝利后腐敗墮落乃至最終滅亡的覆轍，能找出一條新路，跳出歷史周期律的支配。毛澤東胸有成竹地回答，我們已經找到了跳出周期律的新路，“這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”毛澤東的回答是科學的，有著深厚的理論根基。

1、加強對權力的制約和監督是民主執政的重要保證

以權利制約權力，使權力接受群眾的監督，是保障權力陽光民主運行的重要途徑之一。以權利制約權力，是權力授予者對權力行使者的制約和監督，是人民為確保權力的運行始終有利于人民利益和不損害公民權利而對國家機關及其公職人員履行職務行為的直接監督和制約。是對國家權力更為關鍵、更為重要的制約與監督。權力運用得當，可以成為推動社會進步、促進人民福祉的強大力量：運用不當，則會成為阻礙社會發展、侵犯人民權利的專制工具。權力缺乏必要的制約和監督，勢必會走向濫用和腐化。黨的執政權力是人民賦予的，必須切實加強人民群眾對黨組織和黨員干部的監督，以保證始終依照人民的意志行使權力。必須在民主執政理念的指導下，設計出一套變上級監督下級為下級監督上級，變領導監督群眾為群眾監督領導，變少數人監督多數人為多數人監督少數人的科學的合理的法律制度。只有這樣，國家工作人員才有可能真正代表人民行使權力，反腐倡廉和糾錯機制才會有制度和法律的保障。

2、人民群眾監督是中國特色監督體系的主體

中國特色社會主義監督體系是由多種監督形式組成的。主要包括黨的監督、人大監督、行政監督、司法監督、人民政協和民主黨派的民主監督、輿論監督、人民群眾監督等。接受人民群眾監督，是建設廉潔政府、取信于民的關鍵之舉。目前，在中國現行監督體系存在著上級監督太遠，下級監督太險，同級監督太難，紀委監督太軟，組織監督太短，法律監督太晚的問題，解決的最好辦法，就是疏通和擴大人民群眾監督的渠道。馬克思主義經典作家強調監督的主體是人民群眾，不是司法監督機關。馬克思、恩格斯認為，使人民群眾真正掌握監督權是人民當家作主的根本保證之一，而監督權的核心是讓人民群眾掌握罷免權。罷免權是無產階級政權的人民性所在，也是人民群眾行使監督權的重要體現。而西方國家議員一旦選舉出來，就獨立行使職權，不受選民罷免，人民群眾的監督權無法真正得以落實。恩格斯在總結巴黎公社的經驗時指出：“為了防止國家和國家機關由社會公仆變成社會主人——這種現象在至今所有的國家中都是不可避免的——公社采取了兩個可靠的辦法。”其中之一就是“它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規定選舉者可以隨時撤換被選舉者”。列寧在領導世界上第一個無產階級政權建設的短暫實踐中，進一步完善了人民群眾監督的思想，他在《蘇維埃政權的當前任務》中指出：“正是蘇維埃同勞動‘人民’的親密關系，造成一些特殊的罷免形式和另一種自下而上的監督，這些現在應該大力加以發展。”人民群眾只有在法律上、制度上確實擁有罷免權，才能真正有效地監督黨政機關及其工作人員，罷免權甚至比選舉權本身更能體現民主的本質。

3、人民群眾監督是立黨為公、執政為民的起點

作為無產階級政黨，共產黨的執政地位鞏固與否，完全取決于能否立黨為公、執政為民。如果說共產黨最大的政治優勢是立黨為公、執政為民的話。那么其最大的危險就是脫離人民群眾。只有始終保持同人民群眾的血肉聯系，才能使黨在錯綜復雜的局勢中永遠立于不敗之地，才能使黨的執政基礎堅如磐石。堅持立黨為公、執政為民，最重要的就是把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨全部工作的出發點和落腳點。權力是人民賦予的。人民的利益高于一切。在任何時候、任何情況下，都要把向人民負責、為人民辦事、受人民監督、讓人民滿意作為從政原則，真正做到深懷愛民之心，恪守為民之責，善謀富民之策，多辦利民之事。接受人民群眾監督，既是一種莊嚴的責任，更是一項應盡的義務。從群眾中來，到群眾中去，緊密與群眾聯系在一起，這是黨的根本工作路線，而民主的本質，就在于人民群眾當家作主。人民群眾對執政行為進行監督是人民當家作主、管理國家和社會事務的一種重要形式，也是憲法所確認的一切權力屬于人民的具體體現。要讓人民群眾通過多種形式和渠道了解情況，參與國家大事，行使管理國家和社會事務的權利，監督執政黨和政府的工作人員。發揮建設社會主義的積極性、主動性和創造性。黨員領導干部只有置于人民群眾的監督之下，其執政能力才會得到真正提高，手中權力也才會得以正確運用。因為黨員干部的職位，是用來為人民服務的；代為執掌的權力，是用來為群眾謀利的。接受人民群眾的監督，才能取長補短，集思廣益；接受人民群眾的監督，才能克服不足，減少錯誤；接受人民群眾的監督，才能防微杜漸，永葆青春。

三、加強和完善民主執政條件下人民群眾的監督

加強和完善民主執政條件下人民群眾的監督，關鍵在于擴大人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，建立以人民群眾監督為基礎的全方位立體的監督體制和結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。

1、擴大人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權

改革開放后。一個相對獨立的公民社會已經在中國迅速崛起，并且對完善市場經濟體制、轉變政府職能、擴大公民參與、推進基層民主、推動政務公開、改善社會管理、促進公益事業發揮著日益重要的作用。一個健康的公民社會是國家長治久安的重要基礎，是社會團結和諧的基礎，也是民主政治的基礎。從某種意義上說，現代國家的成熟程度，與公民社會的發達程度是一致的。要適應我國公民社會迅速崛起和我們黨民主執政的新形勢，切實加強人民群眾的監督，首先必須擴大人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

知情權是了解權、知悉權，是指公民、法人或其他組織對國家機關掌握的信息享有了解的權利。其本質是對公權力的限制、民眾私權的保護，是公民的一項基本權利。保障公民的參與權是國家尊重和維護人權的一個重要方面。我國憲法第3條規定：人民有權通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。也就是說公民可以依法通過選舉、投票、協商、座談會、論證會、聽證會、批評、建議、通過平面媒體和網絡討論國家政務等各種途徑和形式，享有參與權。表達權也是公民的一項基本權利，它涵蓋憲法所規定的言論、出版、集會、結社、游行、示威自由，以及科學研究和文藝創作自由，對國家機關及其工作人員提出批評建議、控告的權利等等。表達權的提出拓寬了人民民主的渠道，為人民緩解矛盾、解決沖突提供了一個很好的平臺，使紛爭得到及時解決，使不和諧歸于和諧。監督權是指公民有監督國家機關及其工作人員的公務活動的權利。它是公民參政的一項不可缺少的內容，它與選舉權和被選舉權、表達權、重大事情決定權等權利一樣是公民當家作主，參與管理國家和社會事務的權利。

2、建立以人民群眾監督為基礎的全方位立體的監督體制

鄧小平指出：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。”在民主執政的過程中，我們要不斷創新群眾監督的形式，不斷豐富群眾監督的手段，不斷拓展群眾監督的渠道。

第一，實行黨務公開和政務公開，讓人民群眾了解黨和政府的執政活動。要大力推行民主、公開用權，全面推行辦事公開制度，建設陽光政府，做到工作內容、工作程序、工作條件、工作結果全部公開透明，使權力在公正的軌道上運行，在透明的環境下操作，減少“暗箱操作”，以公開促公正，以公平促公認。實行黨務和政務公開真實透明，要做到“四個規范”：一是規范公開內容。要突出“群眾關注什么，就公開什么”，凡是黨員群眾關心的熱點問題，容易出現以權謀私、滋生腐敗、引發不公的事項，只要不涉及保密的都最大限度地公開。二是規范公開形式。不僅采取公開欄的形式進行公開，還采取會議公開、文件公開、簡報公開等形式。三是規范公開程序。要注重重大決策的事前公開、過程公開和結果公開。同時將通過意見箱、熱線電話等收集上來的黨員群眾的意見建議和處理落實情況予以公開。四是規范公開時限。要實行定期與不定期相結合，公開時間與公開內容相適應，充分體現公開的經常性、動態性、及時性和有效性。

第二，充分發揮監督部門的職能作用。黨和國家設立的專門機構的監督主要有人大的監督、政協的監督、執政黨內的紀檢監督、政府內部的監察部門的監督以及專門的檢察機關的監督等。人大監督是代表國家和人民進行的具有法律效力的監督，只能強化，不能削弱。人大要適應新形勢的要求，進一步豐富監督形式，完善監督程序，創新監督途徑。尤其要加強對監督事項的跟蹤督辦，敢于和善于運用質詢、特定問題調查、罷免、撤職等剛性監督手段，加大監督力度，增強監督實效。民主監督是人民政協的三項主要職能之一。要將民主監督與政治協商、參政議政相結合，既要致力于通過建立完善專門工作形式來進行監督，又要注意運用好履行職能的一般形式；要將日常監督與重點監督相結合，對微觀問題的監督，關鍵是發揮政協聯系廣泛的優勢，依靠各界委員反映群眾意見，做到隨時發現、隨時提出、隨時解決，而對宏觀問題的監督，關鍵是發揮政協民主監督作為一種高層次政治監督特有的影響力，有重點、有組織、有計劃地進行：要將民主監督與其他方面的監督相結合，積極與黨紀監督、法律監督、輿論監督等結合起來，取長補短，取得實效。紀檢監察部門通過全面履行監督職能，強化對領導干部履職能力、權力運作的監督，達到促進領導干部依法管理，提高領導水平和領導能力的目的，從而為加強黨的執政能力建設提供保障。司法監督，一是監督主體依照憲法和法律的規定，對司法機關及其工作人員的司法活動的合法性進行的監督；二是司法機關依法對行政機關及其工作人員的司法活動的合法性進行的監督。

第三，對黨和國家的領導機關和領導干部實行全方位、多渠道的監督。首先，要把自上而下的監督和自下而上的監督結合起來。前者是指以權力制約權力，以組織的力量制約權力的濫用。后者是指要擴大人民群眾在干部監督工作中的知情權和參與權，對重大事項、敏感問題和熱點問題都要開辟群眾監督的渠道，增強工作的透明度。其次，要把領導班子內部監督和外部監督結合起來。搞好領導班子內部監督，一方面要堅持和完善民主集中制，實行集體領導，凡屬重大問題必須經過集體討論，另一方面要健全黨內民主生活制度，領導班子要開好民主生活會，切實保障黨員民主權利。搞好領導班子外部監督，要求充分發揮紀檢、監察、審計、司法等部門的制約作用，各監督部門要互通情報，形成既有明確分工，各有側重，又有強大合力的干部監督運行機制。還要充分發揮人大、政協、民主黨派、無黨派民主人士以及社會輿論的監督作用。再次，要把教育和懲治結合起來。建設高素質的領導干部隊伍，教育是基礎，教育工作做得好，領導干部的精神境界提高了，思想防線牢固了，許多問題就可以防患于未然。但是，對于真正“倒下去”的領導干部，就要堅決查處。懲治腐敗必須旗幟鮮明，態度堅決，決不能心慈手軟，該怎么處理就怎么處理，決不允許黨內和國家機關內有腐敗分子的藏身之地。

3、建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制

第一，以權力制約權力。黨的十七大報告指出：“完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”權力是一把雙刃劍，既可為國家和社會服務，又可能會被執掌權力者用來謀取私利。而要確保權力的正向運用，防止其負向運作，必須實行監督和相互制衡。特別是權力越大時越需要監督和制衡。否則就會因失去監督和相互制衡而走向專制的邪道。要通過黨內民主和黨外民主、黨內監督和黨外監督、群眾監督和輿論監督等多種形式，強化對重要職務、關鍵崗位、重要環節的監督。孟德斯鳩認為：“任何有權力的人都容易傾向于權力濫用，這是一條亙古不變的規律。”要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。沒有制約的權力必然導致腐敗，要制止腐敗就要制約權力。批判的武器不能代替武器的批判，對于權力的有效制約只能使用權力。

第二，加快政府職能轉變，簡政放權。要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，大幅度減少行政審批事項，把該管的堅決管住，把能放的徹底放開，是加快政府職能轉變的關鍵所在。簡政放權，高效便民。放權，放掉的是低下的效率，釋放的是活力、動力，集聚的是民心、民意。要明確政府職能定位，盡快構建適應社會主義市場經濟要求的職能框架，把政府職能盡快轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來；要樹立有限政府、責任政府、法治政府、服務政府的理念，把政府建設成公共服務型政府；要科學、合理地界定各級政府、政府各部門的行政決策權，完善政府內部決策規則；要還權于民，建立健全公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，完善行政決策程序；要科學分解權力，能讓市場完成的事，堅決禁止政府插手，防止政府職能和權力缺位、越位和錯位。

第三，大力加強黨內民主建設。黨內民主就是指全體黨員在平等的基礎上，享有直接或間接地決定黨內各項事務的權利，其實質是黨的各級組織和全體黨員能夠充分發揮自己的積極性、主動性和創造性。作為黨內一條重要的政治原則，黨內民主既是一種工作制度，也是一種工作作風。要充分發揮黨代會、全委會的監督職能，實行重大事項投票表決制度。

我們黨歷來都將黨內民主和人民民主看作是不可分割的整體，強調黨內民主對人民民主的示范和帶動作用。人民民主是社會主義民主的整體與全部，是社會主義民主政治的最高形態。我們發展黨內民主，提高黨的執政能力的目的是為了領導、支持和實現人民當家作主。所以黨內民主與人民民主的根本目的是完全一致的。發展黨內民主對推進人民民主具有重要的示范和帶動作用，而人民民主的發展，又可以促進黨內民主建設。我們黨是執政黨，黨員干部在黨內生活中樹立了民主觀念、民主作風，通過以身作則、言傳身教，就會帶動各種工作領域中的民主風氣，推動人民民主的發展。同樣，黨在憲法和法律規定的范圍內活動，黨員也生活在群眾之中，人民民主搞好了，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督中發揮積極作用，就會為黨內民主提供良好的社會氛圍，從而促進黨內民主的發展。

注釋：

1、《中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2007年版，第28、32頁。

2、延安民主模式研究課題組：《延安民主模式研究資料選編》，西北大學出版社2004年版，第220—221頁。

3、《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第12－13頁。

4、《列寧選集》第3卷，人民出版社1995年版，第506頁。

5、《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第332頁。

6、[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，彭盛譯，當代世界出版社2008年版，第76頁。

作者簡介：朱紅東，男，1969年生，浙江臨安人，浙江農林大學副教授，浙江；臨安，311300；萬澤民，男，1955生，江西撫州人，浙江農林大學人文學院教授，浙江臨安，311300。

(責任編輯 劉龍伏)